對環境政策的理解
1.1環境政策政治性很強
所謂政策，是指政府或執政黨、社會政治團體、組織等根據國家、區域或本單位的實際情況，制定的一些代表其意志，以一種權威形式發布，在一定歷史時期達到的目標、行動原則、工作方式、采取的步驟、措施等。政策實際上是領導和管理一個區域、一個單位、處理某些事情的手段，其實效性隨著情況不斷變化，比較靈活。政策有正確的，也有錯誤的；執行的效果有好也有壞。環境政策的選擇和制定與以下因素有關：一是制定政策的團體或個人對環境問題產生根源的認識水平，以及對當前環境狀況的了解程度，這決定了制定政策的原則、方法和一些基本考慮。二是一個國家或區域，政治、經濟、社會、技術等條件的限制。
1.2環境政策目的性很明確
首先制定環境政策最基本的目的是為了保護和改善環境。保護和改善環境是為了增進人類的健康和福祉，促進代際公平，不僅是我們這一代人，還有下一代的健康幸福。其次是為了激勵預防和減輕環境損害。對預防和保護環境給予激勵，對造成環境損害的各種行為進行懲處，均不可偏廢。第三是為了豐富對自然生態環境的認識，提高人民的科學素養和精神品味。好的環境政策對對象的認識要到位、要科學，才有利于生態保護和建設。第四是為了促進經濟社會發展與環境變化相協調。隨著人類社會尤其是經濟的發展，環境肯定要相應變化。我們無法回到幾千年前，甚至不可能回到幾十年前。一種看法是“純自然”是最好的，這是不現實，也是不科學的。人是自然的一部分，不能把人和自然簡單對立起來。人類社會發展與自然環境相適應，達到均衡才最重要，這也有利于人類的長遠發展。
1.3環境政策原則性很強
從污染防治角度講，環境政策應考慮六方面的原則：一是預防為主。預防比治理成本低、效率高。二是“污染者負擔”體現公平公正精神。三是公眾廣泛參與。每個人都有可能對環境產生影響，公眾的廣泛參與體現每個人的環境責任。四是綜合施策，平衡環境政策對經濟社會的影響是決策的關鍵。五是防范風險，政策的出臺不能加大環境風險，采取的對策應追求損失最小化。六是節約和循環利用的原則。應仿照生態系統的特點，人類生產生活產生的廢棄物只能在生態系統內生產者、消費者、分解者之間循環利用，最終被自然凈化。為此，防治污染的基本原則是不向環境排放對其有害而又無法自凈的物質。
環境政策的沿革
從1973年開始到2017年全國一共開了7次全國性的環境保護會議，今年要開第8次了。前邊6次都叫“全國環境保護會議”，第7次改成“全國環境保護大會”，名稱的變化體現了環保工作聲勢變“大”。除了1973年第一次會議到1983年第二次會議相隔了10年，其余歷次都是每隔4-6年左右開一次。
2.1五次環保機構的大變革
1973年成立了國家級的環保機構——國務院環境保護領導小組辦公室（簡稱國環辦）。領導小組正副組長分別由國務院領導余秋里、谷牧擔任，領導小組由十幾個單位領導參與組成。辦公室是廳（局）級架構，最早設在國家計委，后又并到國家建委，共三個處十幾個人，分別是綜合處、規劃處和科技處。當時國環辦沒有主任，有幾位副主任。1978年上半年開始擴編的時候，調甘肅省領導李超伯同志任國家建委副主任兼國環辦主任。我是1978年底進國環辦的，當時國環辦持續擴編。這種變化一直持續到1982年，從1973年算跨度為9年。
1982年國家機構改革撤建委成立建設部時，曲格平副主任提出環境保護是較大的一塊工作且相對獨立，在機構名稱中應該有所體現，于是改為“城鄉建設環境保護部”，把環保體現出來了。在城鄉建設環境保護部下設環境保護局，設有7個處，曲格平任局長。那時候我在自然保護處。1984年，成立了國家環境保護局，仍然歸建設部管理，還是廳局級單位，編制擴充到了120人，設有17個處室，同時成立了國務院環境保護委員會。
1988年機構改革與建設部徹底分開，成立直屬國務院的國家環境保護局。1988年全國機構改革變動比較大，環保是新事物，中編辦對當時環保局應有的職責、機構設置都不太清楚，于是參考國外經驗提出了“三定”的概念，即先定職責，再定機構，最后定編制。曲格平局長就主動請纓在環保局做機構改革試點。1988年曲主任組織了一個班子，解振華任組長，我任副組長，我們兩人帶著七八個人研究了幾個月，拿出了國家環保局的“三定”方案。方案規劃了一個500多人規模的國家環保局，包括有什么職能、設多少個司處，每個處多少職位以及每個職位的職責都非常明確。中編辦同志一看太大不行，后經與各方溝通，核定了10個內設機構，行政編制315人，但分期到位，第一期只有一百多人。
1998年是國家機構改革力度最大的一年，國家環保局成為國家環保總局，升格為正部級單位。在撤銷了如機械部、化工部等一大批部委的同時，環保局是唯一升格的單位。當時機構改革總的思路是將所有委員會納入正常的政府管理，于是國務院環境保護委員會也于同年撤銷。當時改革的方案很多，例如林業方面的森林自然保護等職責是否并入環保有多爭議。時任總理朱镕基對環保十分重視，環保總局業務編制沒有受國家總的消減行政機構形勢影響而是加以強化的。宋瑞祥、祝光耀、王心芳等幾位部長就是這時候從精簡的部委調任環保總局領導的。對環保工作熟悉且相對年輕的解振華出任環保總局局長。
1988年成立國家環保局，1998年成立總局，2008年成立國家環保部，2018年成立生態環境保護部，國家環保機構變化每10年一個臺階。2008年成立環境保護部的時候，我已經從行政職務退下來任全國政協委員了。當時記者采訪我，對成立環保部有什么感受？我說是件好事，很高興，終于成了國務院組成部門，權威更大，國際交往也更方便。但是如果環保部早成立10年可能更好，環境也會更好一些。
2.2六個國務院發布的決定
第一個決定是1981年2月24日批準的《國務院關于在國民經濟調整時期加強環境保護工作的決定》。這個決定發布在國民經濟調整時期，改革開放市場轉型，環境問題比較突出，“決定”提出了搞好北京、杭州、蘇州、桂林的污染治理。當時鄧小平同志陪著外賓去桂林參觀，發現桂林已經受污染了，鄧小平同志指示：這么好的地方搞污染了，將來怎么可好？所以開始治理桂林。蘇州有個造紙廠把寒山寺前的京杭大運河污染得很嚴重，國際游客反映很強烈。我們去那調研，寫了一篇通訊《被污染的天堂》發表在《光明日報》上，引起了領導重視。于是確定了北京、杭州、蘇州、桂林幾個重點治理的城市。此外，“決定”還提出在大學開設環境專業，培養環保人才等，這是很有遠見的。
第二個決定是1984年5月8日國務院印發的《關于環境保護工作的決定》，這個“決定”是很全面的，其中要求各地方人民政府成立相應的環保機構。這樣地方的環保機構相繼建立起來了。為什么在這時特別強調相關部委和各地方政府都要成立環保機構，因為1982年以前國家環保機構叫國環辦，掛著國務院的牌子，地方都很重視，地方的環保局、監測站、科研所等機構都成立起來了。1982年機構改革后，名字變成一個了“局”，地方機構都紛紛降格或者撤銷。所以，“決定”里明確要求地方建立機構，這說明環境政策跟國家的大局勢緊密聯系在一起。李鵬總理在1983年全國環保會議上的講話，講到三大政策：預防為主、誰污染誰治理、加強環境管理，把環境保護提到基本國策的地位。提到三個建設，即經濟建設、城鄉建設、環境建設；三個同步，即同步規劃、同步設計、同步施工；三個統一，即經濟效益、社會效益、環境效益相統一。“決定”相應明確嚴格執行“三同時”，還提出了環保的幾條資金渠道。
第三個決定是1990年12月5日國務院頒布的《關于進一步加強環境保護工作的決定》。這是1989年開完第三次全國環保會議的成果，是1984年決定的加強版。強調了自然開發利用中要重視環境保護，首次提出環境保護的目標責任制，這說明環保的目標責任制很早已在中央層面提出了。
1996年7月開了第四次全國環境保護會議，8月3日發布了第四個決定《國務院關于環境保護若干問題的決定》。這項決定提了10項要求，第一是環境質量的行政領導負責制，進一步明確行政領導的環保責任。在九十年代中期就提出了實施污染物排放總量控制，提出一控雙達標。那時候宋健是國家環保主管領導，他對環境問題看得很深，當時淮河污染很重，于是提出一控雙達標。一控就是環境污染、生態惡化的趨勢要基本控制，為此污染物排放總量要控制；雙達標就是企業排放污染物必須達到標準、重點城市環境質量按功能區達到標準。現在來看，當時這一提法還是很先進，很有前瞻性，它促使一些地方重視環境標準，采取措施努力爭取達標。
第五個決定發于2005年。2002年以電視電話會的形式召開了第五次全國環保工作會議，先請幾個地方介紹情況，然后朱镕基總理講話。他當時提出了一個口號“把環境保護擺到同發展生產力同樣重要的位置上”，環境保護跟發展并重，要按經濟規律辦事。會后一直到2005年才發《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，共6個方面32條。當時胡錦濤同志任總書記，環保形勢非常嚴峻，提出落實科學發展觀，推動協調發展，強調在在環境容量有限、自然資源供給不足而經濟相對發達的地區實行優化開發，堅持環境優先。提出地方政府和部門主要負責人為環保第一責任人，而且把環保納入領導班子考核內容，并做為選拔獎懲的依據。
第六個是2011年10月17日發布了《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》。2007年召開第六次全國環保大會。大會提出三個轉變和環境優化經濟增長，將環保的重要性提到了很高的位置。2011年10月國務院發布文件后，接著同年12月召開了第七次全國環保大會，李克強同志講話，提出在發展中保護，在保護中發展，經濟轉型發展是否有成效要看環境是否改善。
環境管理和決策對政策研究工作的啟示
3.1環境政策研究工作要考慮連貫性
我國環境保護工作起步并不晚，一些基本的政策和一些重要方針很早就提出了，只是隨著認識不斷深化，要求也不斷提高，給環境政策賦予了新的含義。比如排污收費是1978年提出，在經濟發達地區，很早就開始推動這方面工作。印象比較深的是1979年9月我去蘇州調研，當時地方環保局已經征收了大約30萬元排污費。我們還旁聽了一起當地法院審判環境污染的案件。1979年環保法剛剛頒布，蘇州一家企業把污水排到河里，致使下游的人中毒，于是中毒者家屬向法院提起訴訟，法院受理了此案件，這是第一次法院受理環境類訴訟案件。最后審判結果是追究開閘門排污工人的責任，判了三年，緩刑兩年。這應該是我國環境訴訟案件的開端，具有里程碑意義。
科研和人才培養具有連貫性。早在國環辦僅有三個處時就成立了科研處，很重視人才培養。1980年，在一次討論環保科研規劃的會上，做了一個環保科技七年規劃，預算大概4000多萬，那時候這是很大一筆錢，其中300多萬用于標準等課題研究，然后劃定了5、6個重點地方環保所加以扶持，其中有南京所、華南所、沈陽所等，后來南京所和華南所收歸城鄉建設環境保護部，沈陽所雙重管理了一段時間。許多大學從70年代末就開設環保專業，當時部屬長沙環保學校培養了不少人才，包括夏光主任在那當過老師。80年代初還建立了秦皇島環保干部學院。
在國際合作與環保宣傳方面也具有連貫性。李超伯同志就任國環辦主任后首次出訪日本，日本當時的國鳥朱鹮幾乎滅絕了，僅人工飼養了兩三只，聽說中國還有朱鹮，希望中國幫著找一找。李主任回來就安排此事，任務給了新成立的自然保護處。拿出30萬元經費與中科院動物所合作，買了一輛吉普車，一名叫劉蔭增的動物學家帶了一個助手全國各地找朱鹮。第二年在陜西洋縣發現了7只，立即與地方林業、環保部門溝通，要求保護，禁止打鳥，過了幾年交給林業部門管理了。我國保護大熊貓對外合作最早是環保部門聯合WWF（世界自然保護基金會，其會標就是大熊貓）一起做的。WWF是改革開放以后第一個進入中國的國際非政府組織，在中國一直有活動，做了很多事。1979年WWF呼吁保護大熊貓，希望出資把大熊貓現狀調查一下。我們覺得是好事，同意合作。跟外交部報告后，認為非政府組織不能與國環辦簽協議，當時國環辦主任李超伯兼任中國環境科學學會第一任理事長，就讓WWF與學會進行了合作，成就了一段挺有趣的歷史，后來學會還承擔了麋鹿引進等國際合作。環保工作是不斷發展的，政策研究工作要想深入取得成績，就要圍繞重要方面、重要專題持續深入的開展，不能“狗熊掰棒子，掰一個丟一個”。
3.2環境政策研究工作要考慮階段性
環境政策必須以黨和國家改革開放的重大思想為指導，與經濟社會發展緊密相連，環境保護工作是伴隨著國家的進步而發展起來的。我國的環保工作可大體分成五個階段。
（1）第一階段
1973年到1983年，即第一次全國環保會議到第二次全國環保會議之間，這10年是現代意義上的環境保護啟蒙和起步階段。從這個意義上來講，我們的起步并不比發達國家晚多少，發達國家是上個世紀六、七十年代陸續開始，設立機構，制定法律。國際上1972年召開首次環境大會，我國1973年開的全國環保會議，1974年成立機構，1979年發布“環保法”。
（2）第二階段
1984年到九十年代初，大約有七八年的時間，即第二次全國環保會議以后，這是環保工作開拓、機構建設和制度初創的階段，從環保辦到部門內環保局到國家環保局，制定了三大政策八項制度，1984年大氣法，1987年水污染防治法，1989年環保法正式發布等，與當時1983年宣布環保是基本國策相一致，機構、制度和法律開始陸續建立。
（3）第三階段
1992年到2005年，是環保工作機構和制度建設的發展階段。期間環境污染治理全面開展，提出可持續發展，提出保護環境就是保護生產力，重點提出“三河”、“三湖”、“兩區”的保護，實行目標責任制，法制建設制修訂了大氣法、水法、環評法等，到2005年所有基本的環保法律都相繼出臺了。特別是“雙達標”的提出，雖然當時提出的目標不太符合實際，但至少淮河污染沒再繼續惡化并有所好轉。當時宋健去調研考察，村民都給他跪下來了。通過這些治理，雖然沒有完全達標，但是大大降低了污染程度。
（4）第四階段
2005年到2012年十八大以前，這個階段機構不斷完善、制度體系成型，開展了大規模城市環境基礎設施建設，為阻止環境污染形勢繼續惡化、部分地區和環境要素指標改善，打下了堅實的基礎。成立環境保護部，總量控制、定量考核非常嚴格，城市污染治理大規模展開，特別是污水處理廠和垃圾處理廠的建設大都從這時開始。“十一五”期間對環保的投入等于過去20多年對環保的總投入。污水處理率從百分之十幾提到百分之五十多，處理能力從每日6500萬噸提高到1.2億噸。
（5）第五階段
十八大以后到現在，提出以改善環境質量為目標，加強生態文明建設，這是環保體制機制改革力度最大、逐步成型的階段。成立中央巡視組、環保督察組，環保體制機制的改革，強化地方黨委政府責任，加大對其履職的壓力，階段性成果非常明顯。
3.3要認識到解決環境問題的艱巨性
1978年12月中央批準了五年控制、十年基本解決環境問題的計劃。當時大家雄心勃勃，可是污染發展也很快，對環境問題嚴重性了解不夠，對困難估計不足，導致計劃落空。1996年提出一控雙達標，要求到2000年所有企業污染物排放達標，各地方按功能區達標，過于超前，也未能實現。“十一五”規劃之前，多個五年計劃環境保護任務都沒有完成，特別是“十五”計劃（2000年到2005年）規定，SO2和COD各消減10%。實際上二氧化硫沒減反而增加了，COD同口徑僅下降百分之三點多，2008年第一次污染源普查結果出來，把農業排放COD加進去，增加了近一倍。SO2增加很重要的就是燃煤大幅度增長，而且多年來環境統計數字常常不是從實際得來的，許多數據都是想當然，上年報SO2排放量50萬噸，那今年就少一點，于是48萬噸報上來了，實際已經56萬噸了。所以統計數字跟實際理論核算的數字差別越來越大，我們請專家重新核算，最后算出來不但沒少，反而增加了。因為基礎數據的問題，所以“十五”計劃中的兩大主要指標均未完成。“十一五”開始大量投入，硬件設施上去了，才真正開始解決問題。特別是城市的污水處理等環境設施建設大大加快步伐。這里簡單說一個例子，制定“十一五”計劃的時候我分管計劃財務，當時為了避免“十五”那種情況，我們在分析經濟增長很快、估算了經濟發展對環境影響的基礎上，認為環境污染零增長已經很了不起了，所以提出第一個方案是污染零增長。但中央定必須減10%，我們趕緊測算，提出必須保證很多條件和經費才可能實現這個指標。后來中央領導說條件可以考慮，但是不能將具體經費數寫入文件。于是“十一五”開始，環境治理有比較大的進展，也說明了過去對環境問題的艱巨性認識不足。
3.4要重視方針政策執行的研究
我們從國際上學習了很多比較好、比較前瞻的理念，據此制定政策，但是落實的不好。環保政策不落實有很多原因。第一個是認識原因。早期國務院的主要領導對環境問題認識很到位，決心也很大，而且講話講得很到位。上層認識是到了，可是到中下層，省市特別到基層都沒認識到，所以落實受到很大的阻力，當時社會上對搞環保的壓力也不大，那時候很多人認為冒點煙算什么？第二個是發展階段原因，還是發展優先，GDP是硬道理，干部的主要任務是把GDP搞上去讓地方致富。第三個是決心問題，領導層下決心，把它變成制度化，而且認真實施不夠。十八大、十九大以后，為什么環保出現這么大的變化？應該說和習總書記的重視分不開，他把污染防治作為三大攻堅戰之一，并以前所未有的決心和力度推動這一工作。環保是一把手工程，黨委如果不重視，一把手不重視，很難解決。還有一個原因是社會參與不夠。老百姓或者污染受害者沒行動起來，督促企業和政府的環保工作，僅靠環保部門的人，地方政府壓力肯定小。國際上的環保工作很多靠公眾推動，美國公眾上街游行才有環境署的成立，日本也是公害病爆發，群眾抗議，促使政府行動。我們這么多年主要靠政府推動，公眾參與比較少，這與我國的體制有關。我們不建議采取對抗的方式，但如何引導公眾合理、有序參與環境保護法律制度的制定和執行的監督，是今后要解決的一個大課題。最后一個是體制機制原因。中國特色環保工作最重要是領導干部的環保責任。比如在城市環境綜合整治那段時間，當時把創建環保模范城市與領導干部責任制掛鉤，效果很好。要做到模范城市有很多指標，而且要有監測數據說話，一旦不達標領導要負責任，影響其政績。一旦評上了模范城市，可將其作為政績大力宣傳。現在中央環保督察，其重點就是落實領導干部環保責任制，效果就很明顯。
3.5環境政策研究應該重視的一些新問題
第一，關于環境治理體系的建設，這應該是將來政策研究的重點。我們全面深化改革的總目標有兩句話，一是完善和發展中國特色社會主義制度，二是推進國家治理體系和治理能力現代化。環境保護深化改革的總目標也應該是環境治理體系和治理能力的現代化，這個課題是非常重要的政策研究。這里內容很多，環境治理體系中政府、企業、社會這三方面，最薄弱的實際上是社會治理。我們對企業抓得非常緊，政府責任制抓得非常緊，但是社會這只腿弱，不平衡，是短板。公眾參與要依靠社會組織，所以要發展引導環保社會組織，要靠宣傳教育，要用政策手段把社會力量調動起來。
第二，關于循環經濟的研究，包括循環型社會。前年我參加了一個世界未來委員會（WFC）組織的環保會議，一位德國代表提出循環城市建設概念，這在歐盟的環境政策中也曾提出。其中一是污染與人體健康的關系反映環境的價值，以保障人體健康作為環境立法的基礎。我們執法的基礎是標準，而標準取的值是為了保障健康。定量研究才能出標準，出了標準才能制定法律，才能做到與經濟社會協調發展。二是產業生態學，這主要以產品生命周期評價作為基本工具，考慮其對環境的影響，包括面向環境友好的產品設計、產業共生、生產者責任延伸、綠色供應鏈、服務替代產品等方面。有些我們做了，有些還做得不夠。整個循環經濟，包括工業、農業、城市，都應該是我們環境政策研究的重要出發點，最終應實現我們提出的綠色、循環、低碳發展目標。
第三，對于環境形勢判斷的研究，要客觀判斷形勢，避免制定目標過高，無法實現。2002年到2004年開展了國家環境安全戰略研究，判斷二十一世紀頭20年即到2020年是我國環境安全面臨壓力最大的時期，也是環境保護的重要戰略機遇期。現在是2018年，對未來環境形勢又如何判斷？未來五年，甚至到2035年，我們的環境形勢是什么？這個研判很重要，應該做。歷史開了一個小玩笑，我們做國家環境安全戰略報告研究，2005年上半年發布的報告，認為環境安全是一個大問題，社會應引起廣泛重視。結果2005年下半年就出現震驚中外的松花江水污染事故。將來還會有環境安全隱患問題，所以環境形勢的研究對政策制定至關重要。
第四，生態文明的理論研究。荷蘭有一本關于環境的書，提出可持續發展問題可以簡化控制三個變量，一個是能源，涉及溫室氣體，涉及到能源開采利用的環境問題，包括大氣污染。第二個是生物多樣性，這對維持生命支持系統必不可少，對防范環境風險也極為重要。第三是空間，包括空間各種要素的布局和質量，包括濕地、景觀的保護等。可持續要從數量到質量的轉變。我們進步不能僅依靠自然資源，應該依靠人類的發明和創造力，讓科技使我們進步或者生活更幸福。現在明顯的趨向過度消費和過量生產，生活節奏越來越快，流動性增加，這對環境帶來的壓力和影響巨大。綠色消費如何與正常消費結合？什么叫人和自然和諧？這都需要定量化的研究。
政策研究要注重繼承和發展的關系。我們應該站在前人的肩膀上，才能更上一層樓。社會科學研究和自然科學研究一樣，不能低水平重復，要把以前做的很多研究認真梳理一下。之前花了很多錢，組織了很多力量搞戰略研究，遺憾的是道理沒講透，成果也沒有很好的用起來。政策研究認真嚴謹的態度很重要，真正把事情搞清楚、摸準了再出政策，比如如何評價當前的環境質量變化問題，需要我們用科學態度實實在在地搞研究。長江后浪推前浪，相信你們年青人會有更好的研究成果，服務于我國的環境保護事業。
(作者：王玉慶，原國家環境保護總局副局長、黨組成員，從事環保工作整整40年。退休后擔任中國環境科學學會第六、七屆理事長，對環保科技發展有較深的研究。)
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