罰款少不等于責任小 土壤修復支出會讓污染者“受不了
8月31日，十三屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議全票通過了《中華人民共和國土壤污染防治法》(以下簡稱土壤污染防治法)，意味著大氣、水、土壤三大環境領域的污染防治法已全部齊備。
土壤污染防治法一共七大章節九十九條規定，將“預防為主、保護優先、分類管理、風險管控、污染擔責、公眾參與”的原則系統地呈現出來。其中，在風險管控和修復中，該法嚴格區分農用地和建設用地的管理制度，在責任劃分上開創性地提出“土壤污染責任人無法認定的，土地使用權人應當實施土壤污染風險管控和修復”的規定。
這部法律從列入立法規劃到最后出臺，歷時5年時間，由于是新制定的法律，且土壤污染底數不清、污染形勢復雜、修復難度大等問題擺在眼前，對于這部法律的起草者來說，每一個條款敲定成文都來之不易。
一位不愿署名的土壤污染防治法起草人在接受《每日經濟新聞》記者(以下簡稱NBD)專訪時認為，這部法律的很多條款都非常超前，它主要強調土地的安全利用。但這是否就像一些市場人士所預期的那樣意味著土壤修復市場的“春天”立即到來?實際上二者之間還是有差距的。而法律對行政罰款沒有規定特別巨大的數額，原因是會讓污染責任人做風險管控和修復，這將是特別大的一筆支出。
出臺過程經歷激烈爭議
NBD：土壤污染防治法制定工作歷時多年，中間經歷了哪些讓您印象比較深刻的波折?
起草人：這部法律從被十二屆全國人大常委會列入立法規劃，到最后出臺大概用了5年時間，2017年6月全國人大常委會第一次審議，2017年12月進行二審，這次是三審，獲得了通過。
因為是新制定的法律，我們制定過程中很多制度都是新設立的，這部法比較有前瞻性，但立法過程中經歷了非常激烈的討論。
比如土壤污染防治標準體系制定過程中，就標準的名稱是什么都修改了很多次，是叫土壤環境質量標準還是土壤質量標準，又或者是土壤污染防治標準，最后我們定的是土壤污染風險管控標準。另外，標準體系怎么建立，地方標準如何設計，地方標準是不是要嚴于國家標準等，我們當時都爭議得非常激烈。最后現在法條上這么規定，也是各方面意見達成共識的結果。
同時，在地方土壤污染防治立法過程中，我們開創了比較新的模式，即鼓勵地方根據自己的情況先行立法，比如湖北、湖南、黑龍江等都已經出臺了地方性土壤污染防治法法規，我們在立法過程中與地方反復探討，鼓勵地方先出臺地方性法規，然后吸收不同地方的經驗，最后出臺了土壤污染防治法，這是土壤污染立法的一個亮點。
用地前需調查土地是否“干凈”
NBD：土壤污染治理過程中，責任人的劃分一直是社會爭議的焦點，土壤污染防治法在建設用地中規定了土地使用權人的責任，這是出于什么考慮呢?
起草人：土壤污染責任人，尤其是在建設用地這塊，當時討論得比較激烈。建設用地的土地使用權人要承擔責任，這是比較創新性的規定，也是督促用地人在用地之前弄清楚自己的這塊地是不是“干凈”的，有沒有被污染，反向推動前端的土壤污染調查工作。
與此同時，我們會把前端的土壤污染情況調查建立起數據庫，實現整個數據共享，這個需要通過5~10年慢慢豐富數據庫。包括土壤污染的普查、詳查、調查等制度都是相互聯系在一起的，就把我們國家的土壤污染調查清楚，然后再管控進來，最后在風險管控修復完了以后，我們還有一個移出建設用地土壤污染風險管控和修復名錄的機制，這些都是比較有特點的制度。
實際上，我們給建設用地的土地使用權人土壤修復留了一個口子——對土壤污染防治法實施之前產生的，并且土壤污染責任人無法認定的污染地塊，土地使用權人實際承擔土壤污染風險管控和修復的，可以申請土壤污染防治基金，集中用于土壤污染風險管控和修復。
我們調研過很多國家土壤污染防治的法律，最后土壤污染責任人除了污染者認定外，加上了土地使用權人，已經是各個國家里面土壤污染責任人范圍最小的了。
其中，美國的超級基金法，它的責任人范圍擴得非常大，相關能夠從土地上受益的人幾乎都承擔連帶責任。土壤污染有累積性和滯后性的特點，造成很難當時就發現土壤污染的責任人，所以各國家在立法的時候都面臨這種情況，已經有很多的土壤被污染了，但可能很難找到責任人，讓政府承擔所有的責任不太現實，所以就只能適當擴大一些污染責任人的范圍。
NBD：土壤污染修復需要大量的資金，土壤污染防治法中提出設立省級土壤污染防治基金，為什么沒有要求中央也設立基金呢?
起草人：設立基金符合國際慣例，我們研究了很多國外的立法，它們很多都有基金，我們先是想從中央和省級都設立基金，但因為我們國家現行的財政體制原因，我們就沒有在中央這一級設立基金。
建立土壤污染防治基金制度當時爭議比較大，最后基金制度保留下來了，最后只設省級基金也是各方面達成的一致意見，這比較符合中國實際，符合我們的財政管理體系，也比較符合土壤污染管理體系的迫切要求。
我們國家整個財政體制來說，現在的趨勢是不要過多單體設立基金，通過統一的中央財政預算形式支出。
土壤污染修復有特殊性，是非常需要大筆資金的，我們考慮到中央財政的壓力，如果把所有土壤污染需要的錢都由中央財政解決的話，中央財政壓力會非常大，而且不能體現受益者補償、污染者擔責的原則。
不意味著打開土壤大修復市場
NBD：土壤污染防治法出臺后，被很多業內人士認為是“最強”污染防治法，它到底強在哪里?
起草人：之所以被認為是最強，一方面是體現在對土壤污染的風險管控和修復這一塊，另一方面是對污染責任人追究這部分。
其中，在風險管控和修復方面法律規定得非常詳細，比如大氣、水污染防治法出現污染行為后主要是處罰，沒有對污染者提出修復的要求。而土壤污染修復的義務是從調查開始的，調查發現污染，進一步風險管控，然后進行修復，我們把相關利益人的責任都規定得非常詳細，包括政府的責任、使用權人的責任、污染人的責任還有農用地上農民的責任。規定得比較嚴密，可能強就是強在這里。
另外，大家可能會認為土壤污染防治法中對土壤污染行為的處罰力度小，我們對行政罰款沒有規定特別巨大的數額，原因是讓責任人做風險管控和修復，這是特別大的一筆支出。行政處罰是在這個基礎之上再做的處罰。我們沒有把主要的責任通過行政處罰的形式讓污染責任人承擔，單單看處罰，可能會覺得土壤污染防治法處罰的力度小，但是，我們的重點是要求他們去做土壤污染修復工作。
NBD：土壤污染是大家較為關心的話題，對于這部法律社會也是寄予厚望，您覺得這部最終出臺的法律有沒有達到大家的期望呢?
起草人：我覺得是達到了我們的期望的，畢竟我們做土壤污染防治并不是要求把全部被污染的土壤都修復完全，還是要以風險管控為主，我們在這些方面下了非常大的力氣去雕琢條款。
從目前的技術水平和各個國家這么多年土壤污染修復的經驗來看，對污染的土壤全部要求修復不是一個特別可行的路子，我們對風險管控的要求是占大頭的，這個可能和大家剛開始對土壤污染防治的理解不太一樣。
我也關注到，土壤污染防治法在修訂時，經常有新聞出來說土壤污染這塊的產值有多大規模，這個是不成熟的理解。
此外，全國土壤污染狀況調查公報公布以后，涌現出了大量土壤修復的第三方機構，每一年都增加幾十個這類公司。我們從最開始制定法律初衷上就沒有要做成大規模的產業，還是強調以安全利用為主。所以從這個角度來講，我覺得這部法律對各方面責任、主要制度設計已經是比較理想了，在政府這邊的相關工作剛剛起步、底數還不是特別清楚的情況下，我們法律做這種適度超前的設計，從我從業十幾年的經歷來看，還沒有一部法律是這樣出來，已經超出了我當時的預期。
需要強調的是，這部法律是強調安全利用，并不是土壤大修復市場打開的概念，二者之間還是有差距。
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