環(huán)境綜合治理是對人類生活的自然環(huán)境和人文環(huán)境進(jìn)行綜合治理，提高人類生活的環(huán)境質(zhì)量。環(huán)境綜合治理主要涉及濕地公園、水環(huán)境治理、河道治理、生態(tài)建設(shè)、生態(tài)修復(fù)與保護(hù)、污水垃圾廢棄物處理、景觀綠化、部分環(huán)保市政工程等。本文的環(huán)境綜合治理行業(yè)界定主要參考財政部政府和社會資本合作中心項目庫的行業(yè)類別劃分，一級行業(yè)為生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，二級行業(yè)為綜合治理。
一、環(huán)境綜合治理行業(yè)相關(guān)政策分析
（一）中央層面相關(guān)政策文件
（1）《十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》（國發(fā)〔2016〕65號）提出“大力發(fā)展環(huán)境服務(wù)業(yè)，推進(jìn)形成合同能源管理、合同節(jié)水管理、第三方監(jiān)測、環(huán)境污染第三方治理及環(huán)境保護(hù)政府和社會資本合作等服務(wù)市場，開展小城鎮(zhèn)、園區(qū)環(huán)境綜合治理托管服務(wù)試點”。環(huán)境污染第三方治理是排污者通過繳納或按合同約定支付費用，委托環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染治理的新模式。政府與社會資本合作將建立起“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財政負(fù)擔(dān)減輕，社會主體的投資風(fēng)險減小，對運營期的績效考核要求嚴(yán)格。
（2）2018年政府工作報告中提出“深入推進(jìn)水、土壤污染防治，實施重點流域和海域綜合治理，全面整治黑臭水體，加大污水處理設(shè)施建設(shè)力度，完善收費政策。”
根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）文件的要求：“燃?xì)狻⒐╇姟⒐┧⒐帷⑽鬯袄幚淼仁姓O(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項目均可推行PPP模式。”
《水污染防治行動計劃》（國發(fā)[2015]17號）對我國水環(huán)境治理目標(biāo)提出具體要求：直轄市、省會城市、計劃單列市建成區(qū)要于2017年底前基本消除黑臭水體;到2020年，地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內(nèi);到2030年，城市建成區(qū)黑臭水體總體得到消除。
《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》（2018年6月）提出“采用直接投資、投資補(bǔ)助、運營補(bǔ)貼等方式，規(guī)范支持政府和社會資本合作項目；對政府實施的環(huán)境績效合同服務(wù)項目，公共財政支付水平同治理績效掛鉤。鼓勵通過政府購買服務(wù)方式實施生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)”。
（二）地方層面相關(guān)政策文件
《甘肅省人民政府貫徹落實國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)意見的實施意見》（甘政發(fā)〔2014〕69號）指出積極建立政府與市場合理分工的投融資體制，保障政府投入，通過特許經(jīng)營、投資補(bǔ)助、政府購買服務(wù)等多種形式吸引包括民間資本在內(nèi)的社會資金，共同推進(jìn)城市環(huán)境衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)。
《甘肅省發(fā)展和改革委員會關(guān)于開展政府和社會資本合作的實施意見》（甘發(fā)改投資〔2015〕142號）對政府和社會資本合作的項目范圍及模式作了要求。
《甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)甘肅省政府和社會資本合作（PPP）項目工作導(dǎo)則的通知》（甘政辦發(fā)〔2017〕37號）提出政府和社會資本合作模式主要包括特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)兩類。新建項目優(yōu)先采用建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營—移交（BOOT）、設(shè)計—建設(shè)—融資—運營—移交（DBFOT）、建設(shè)—擁有—運營（BOO）等方式。存量項目優(yōu)先采用改建—運營—移交（ROT）、轉(zhuǎn)讓—運營—移交（TOT）等方式。
《甘肅省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》（甘政發(fā)〔2016〕23號）提出“以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系。推進(jìn)多污染物綜合防治和環(huán)境治理，實行聯(lián)防聯(lián)控和流域共治，落實大氣、水、土壤污染防治行動計劃”，并提出要“完善政府和社會資本合作（PPP）模式，創(chuàng)新項目收益和分配機(jī)制，財政資金與社會資本共同設(shè)立PPP發(fā)展基金，提供融資增信支持”。
《甘肅省污染防治攻堅方案》（2018年7月）細(xì)化提出扎實推進(jìn)中央祁連山生態(tài)環(huán)境問題專項督查反饋問題和中央環(huán)保督察反饋問題“兩項整改”，堅決打好藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)、碧水保衛(wèi)戰(zhàn)、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)“三大戰(zhàn)役”，實施全面推動綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、全面實施農(nóng)村人居環(huán)境整治、有效防范生態(tài)環(huán)境風(fēng)險、強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境督政督企監(jiān)管、開展生態(tài)環(huán)境修復(fù)與治理“五大行動”。
二、甘肅省環(huán)境綜合治理行業(yè)PPP項目現(xiàn)狀分析
（一）甘肅省PPP項目總體概況
根據(jù)財政部政府和社會資本合作中心項目庫公開信息顯示，截止2018年8月13日，甘肅省入庫（項目管理庫）項目數(shù)量55個，項目合計總投資約1552.02億元億元。其中生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項目僅有4個，投資額為26.71億元，占甘肅省全部PPP項目總投資的1.99%。項目數(shù)量較多的有市政工程、交通運輸，分別為24個和14個，投資額合計占到了總投資的94.58%。
（一）環(huán)境綜合治理PPP項目
甘肅省環(huán)境綜合治理共有4個PPP項目入庫，建設(shè)內(nèi)容主要包括河道治理、景觀工程、生態(tài)修復(fù)、污水處理。例如甘肅省白銀市靖遠(yuǎn)縣靖樂渠環(huán)境治理工程PPP項目的建設(shè)內(nèi)容包括靖樂渠治理、城市地下綜合管廊建設(shè)、縣城六館一中心建設(shè)、綠地和公園建設(shè)，運營內(nèi)容包括渠道整治工程、景觀工程、公共建筑工程、綜合管廊、道路橋梁工程等。回報機(jī)制主要以可行性缺口補(bǔ)助為主。
可見甘肅省PPP項目行業(yè)分布不均現(xiàn)象十分明顯，除市政工程和交通運輸類項目，其他PPP項目寥寥無幾甚至沒有。環(huán)境綜合治理行業(yè)PPP項目雖有涉及，但目前尚未有落地項目，發(fā)展還很不成熟。
三、甘肅省環(huán)境綜合治理PPP項目存在問題
（一）起步晚，發(fā)展緩慢。
甘肅省的4個環(huán)境綜合治理PPP項目均是在2017年后半年發(fā)起，目前3個處于準(zhǔn)備階段,1個進(jìn)入了采購階段。一方面，由于甘肅省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還很不完善，在PPP模式興起后，首先以建設(shè)公路、污水處理廠、集中供熱設(shè)施、管廊等為主；另一方面，對環(huán)境綜合治理的重視程度還不夠。
（二）環(huán)境治理外部性強(qiáng)，政府直接投資、財政補(bǔ)貼額度大，甘肅省財政收入有限，支持力度不夠。
環(huán)境污染會產(chǎn)生負(fù)外部性，污染環(huán)境的主體可以通過節(jié)約成本等途徑獲得收益，而對環(huán)境造成的危害卻是由整個社會來承擔(dān)的；同理，環(huán)境改善的效益有利于社會大眾，并且這種受益群體具有不固定性，而治理環(huán)境的責(zé)任和成本卻是個體不愿意承擔(dān)的。再加上環(huán)境綜合治理的部分內(nèi)容較難通過運營來收費，例如河道治理、景觀工程、生態(tài)修復(fù)等。甘肅省有兩個環(huán)境綜合治理項目是建設(shè)運營污水處理廠，環(huán)境治理的綜合性還不夠強(qiáng)，其中一個采用使用者付費的回報機(jī)制，另一個采取可行性缺口補(bǔ)助的回報機(jī)制。政府在這兩個項目上的補(bǔ)貼相對較少，而投資額占環(huán)境綜合治理PPP項目總投資76%的靖遠(yuǎn)縣靖樂渠環(huán)境治理工程，政府運營補(bǔ)貼內(nèi)容較多。
環(huán)境綜合治理PPP項目的特殊性和甘肅省的財政支出壓力，讓甘肅省的環(huán)境綜合治理PPP項目推進(jìn)難度很大。
（一）回報機(jī)制設(shè)定難，項目綜合性強(qiáng)，操作難度大。
由于環(huán)境綜合治理的公益性，此類項目的經(jīng)營性收入并不可觀，通常社會效益大于直接經(jīng)濟(jì)收益，并且投資規(guī)模大，如果不能確立合適的回報機(jī)制，很難吸引社會資本參與進(jìn)來。大部分環(huán)境綜合治理項目采用政府付費的模式，如果項目包括了可收費內(nèi)容，政府也要提供缺口補(bǔ)助。
此外，環(huán)境綜合治理項目的綜合性強(qiáng)，涉及河道治理、水環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)、部分公共建筑工程等，實施起來更加復(fù)雜，對社會資本的要求也更高。甘肅省地處西北，無論是基礎(chǔ)設(shè)施完善程度還是經(jīng)濟(jì)實力都較難吸引有實力的社會資本來投資建設(shè)。
（二）環(huán)境綜合治理配套基礎(chǔ)條件薄弱。
環(huán)境綜合治理需要有治理技術(shù)、資金支持，更需要績效考核的完善和環(huán)境監(jiān)管。
甘肅省幅員遼闊，地形復(fù)雜，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中也出現(xiàn)了嚴(yán)重的環(huán)境問題，例如植被覆蓋率低造成的水土流失和土地沙漠化嚴(yán)重、自然資源枯竭、河流土地污染、祁連山生態(tài)環(huán)境破壞問題等。甘肅省治理環(huán)境問題首先面臨融資渠道狹窄和技術(shù)支撐不足的問題。傳統(tǒng)資金來源渠道是國家的專項資金，以PPP模式融資，在財政直接付費困難的情況下難以吸引社會資本。技術(shù)能力不足，也是限制環(huán)境治理的因素之一。以土壤修復(fù)為例，需要對受污染的土壤和地下水、遺留的固體廢棄物一起治理，目前我國對土壤修復(fù)的技術(shù)應(yīng)用還不成熟。其次，環(huán)境治理的績效考核設(shè)計是一大難點，還有環(huán)境監(jiān)管能力不足的問題。
四、甘肅省環(huán)境綜合治理PPP項目發(fā)展對策及建議
（一）完善公路等市政工程建設(shè)的同時，重視環(huán)境綜合治理，開發(fā)適宜采用PPP模式的項目，充分利用各種機(jī)會宣傳推介項目。
環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是相輔相成的，在完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，也應(yīng)注重對環(huán)境的治理和保護(hù)。政府部門應(yīng)針對目前存在的環(huán)境問題，開展專家論證會，挑選出適宜采用PPP模式的環(huán)境綜合治理項目，并對挑選出來的項目積極宣傳推介，制定項目推進(jìn)方案。此外，建議項目實施機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)專家和專業(yè)機(jī)構(gòu)，幫助完善項目方案，增強(qiáng)項目的可實施性，并加大政策支持力度，激發(fā)社會資本投資活力。
（二）爭取專項補(bǔ)助資金和國家環(huán)保基金的支持
由于環(huán)境治理屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，其外部性決定了理應(yīng)由政府來承擔(dān)。但政府的財政收入有限，在降低政府債務(wù)，減輕財政支出壓力的背景下，要開展黑臭水治理、土壤修復(fù)、河道治理類PPP項目，應(yīng)將項目做小做精，爭取國家的專項補(bǔ)助資金和環(huán)保基金的支持。此外，可加大金融創(chuàng)新，針對PPP項目的不同特點，提供不同的項目融資工具，例如建立綠色流域發(fā)展基金。
（三）完善社會資本回報機(jī)制，激發(fā)社會資本投資活力。
對于PPP項目，國家主要鼓勵采用可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費的回報機(jī)制，但鑒于環(huán)境治理項目的經(jīng)營性收入少，成本回收周期長等特殊性，PPP模式主管部門或?qū)嵤﹩挝粦?yīng)創(chuàng)新投資回報機(jī)制。例如可以通過稅收優(yōu)惠、政策優(yōu)惠、資源置換等方式融資建設(shè)，將經(jīng)營性收入高的PPP項目收益用于對環(huán)境綜合治理PPP項目的補(bǔ)貼等。
（四）借鑒環(huán)境綜合治理行業(yè)優(yōu)秀示范項目的經(jīng)驗，完善配套基礎(chǔ)條件。
引入先進(jìn)治理技術(shù)，因地制宜解決甘肅省的環(huán)境問題；創(chuàng)新項目融資方式，提升資金支持力度；設(shè)計全面可操作性的績效考核方案；修改完善與PPP沖突的政策法規(guī)體系，推動項目順利實施。
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