環境綜合治理是對人類生活的自然環境和人文環境進行綜合治理，提高人類生活的環境質量。環境綜合治理主要涉及濕地公園、水環境治理、河道治理、生態建設、生態修復與保護、污水垃圾廢棄物處理、景觀綠化、部分環保市政工程等。本文的環境綜合治理行業界定主要參考財政部政府和社會資本合作中心項目庫的行業類別劃分，一級行業為生態建設和環境保護，二級行業為綜合治理。
一、環境綜合治理行業相關政策分析
（一）中央層面相關政策文件
（1）《十三五”生態環境保護規劃》（國發〔2016〕65號）提出“大力發展環境服務業，推進形成合同能源管理、合同節水管理、第三方監測、環境污染第三方治理及環境保護政府和社會資本合作等服務市場，開展小城鎮、園區環境綜合治理托管服務試點”。環境污染第三方治理是排污者通過繳納或按合同約定支付費用，委托環境服務公司進行污染治理的新模式。政府與社會資本合作將建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小，對運營期的績效考核要求嚴格。
（2）2018年政府工作報告中提出“深入推進水、土壤污染防治，實施重點流域和海域綜合治理，全面整治黑臭水體，加大污水處理設施建設力度，完善收費政策。”
根據《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號）文件的要求：“燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等項目均可推行PPP模式。”
《水污染防治行動計劃》（國發[2015]17號）對我國水環境治理目標提出具體要求：直轄市、省會城市、計劃單列市建成區要于2017年底前基本消除黑臭水體;到2020年，地級及以上城市建成區黑臭水體均控制在10%以內;到2030年，城市建成區黑臭水體總體得到消除。
《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》（2018年6月）提出“采用直接投資、投資補助、運營補貼等方式，規范支持政府和社會資本合作項目；對政府實施的環境績效合同服務項目，公共財政支付水平同治理績效掛鉤。鼓勵通過政府購買服務方式實施生態環境治理和保護”。
（二）地方層面相關政策文件
《甘肅省人民政府貫徹落實國務院關于加強城市基礎設施建設意見的實施意見》（甘政發〔2014〕69號）指出積極建立政府與市場合理分工的投融資體制，保障政府投入，通過特許經營、投資補助、政府購買服務等多種形式吸引包括民間資本在內的社會資金，共同推進城市環境衛生基礎設施加快建設。
《甘肅省發展和改革委員會關于開展政府和社會資本合作的實施意見》（甘發改投資〔2015〕142號）對政府和社會資本合作的項目范圍及模式作了要求。
《甘肅省人民政府辦公廳關于印發甘肅省政府和社會資本合作（PPP）項目工作導則的通知》（甘政辦發〔2017〕37號）提出政府和社會資本合作模式主要包括特許經營和政府購買服務兩類。新建項目優先采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）、設計—建設—融資—運營—移交（DBFOT）、建設—擁有—運營（BOO）等方式。存量項目優先采用改建—運營—移交（ROT）、轉讓—運營—移交（TOT）等方式。
《甘肅省國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》（甘政發〔2016〕23號）提出“以提高環境質量為核心，實行最嚴格的環境保護制度，形成政府、企業、公眾共治的環境治理體系。推進多污染物綜合防治和環境治理，實行聯防聯控和流域共治，落實大氣、水、土壤污染防治行動計劃”，并提出要“完善政府和社會資本合作（PPP）模式，創新項目收益和分配機制，財政資金與社會資本共同設立PPP發展基金，提供融資增信支持”。
《甘肅省污染防治攻堅方案》（2018年7月）細化提出扎實推進中央祁連山生態環境問題專項督查反饋問題和中央環保督察反饋問題“兩項整改”，堅決打好藍天保衛戰、碧水保衛戰、凈土保衛戰“三大戰役”，實施全面推動綠色生態產業發展、全面實施農村人居環境整治、有效防范生態環境風險、強化生態環境督政督企監管、開展生態環境修復與治理“五大行動”。
二、甘肅省環境綜合治理行業PPP項目現狀分析
（一）甘肅省PPP項目總體概況
根據財政部政府和社會資本合作中心項目庫公開信息顯示，截止2018年8月13日，甘肅省入庫（項目管理庫）項目數量55個，項目合計總投資約1552.02億元億元。其中生態建設和環境保護項目僅有4個，投資額為26.71億元，占甘肅省全部PPP項目總投資的1.99%。項目數量較多的有市政工程、交通運輸，分別為24個和14個，投資額合計占到了總投資的94.58%。
（一）環境綜合治理PPP項目
甘肅省環境綜合治理共有4個PPP項目入庫，建設內容主要包括河道治理、景觀工程、生態修復、污水處理。例如甘肅省白銀市靖遠縣靖樂渠環境治理工程PPP項目的建設內容包括靖樂渠治理、城市地下綜合管廊建設、縣城六館一中心建設、綠地和公園建設，運營內容包括渠道整治工程、景觀工程、公共建筑工程、綜合管廊、道路橋梁工程等。回報機制主要以可行性缺口補助為主。
可見甘肅省PPP項目行業分布不均現象十分明顯，除市政工程和交通運輸類項目，其他PPP項目寥寥無幾甚至沒有。環境綜合治理行業PPP項目雖有涉及，但目前尚未有落地項目，發展還很不成熟。
三、甘肅省環境綜合治理PPP項目存在問題
（一）起步晚，發展緩慢。
甘肅省的4個環境綜合治理PPP項目均是在2017年后半年發起，目前3個處于準備階段,1個進入了采購階段。一方面，由于甘肅省基礎設施建設還很不完善，在PPP模式興起后，首先以建設公路、污水處理廠、集中供熱設施、管廊等為主；另一方面，對環境綜合治理的重視程度還不夠。
（二）環境治理外部性強，政府直接投資、財政補貼額度大，甘肅省財政收入有限，支持力度不夠。
環境污染會產生負外部性，污染環境的主體可以通過節約成本等途徑獲得收益，而對環境造成的危害卻是由整個社會來承擔的；同理，環境改善的效益有利于社會大眾，并且這種受益群體具有不固定性，而治理環境的責任和成本卻是個體不愿意承擔的。再加上環境綜合治理的部分內容較難通過運營來收費，例如河道治理、景觀工程、生態修復等。甘肅省有兩個環境綜合治理項目是建設運營污水處理廠，環境治理的綜合性還不夠強，其中一個采用使用者付費的回報機制，另一個采取可行性缺口補助的回報機制。政府在這兩個項目上的補貼相對較少，而投資額占環境綜合治理PPP項目總投資76%的靖遠縣靖樂渠環境治理工程，政府運營補貼內容較多。
環境綜合治理PPP項目的特殊性和甘肅省的財政支出壓力，讓甘肅省的環境綜合治理PPP項目推進難度很大。
（一）回報機制設定難，項目綜合性強，操作難度大。
由于環境綜合治理的公益性，此類項目的經營性收入并不可觀，通常社會效益大于直接經濟收益，并且投資規模大，如果不能確立合適的回報機制，很難吸引社會資本參與進來。大部分環境綜合治理項目采用政府付費的模式，如果項目包括了可收費內容，政府也要提供缺口補助。
此外，環境綜合治理項目的綜合性強，涉及河道治理、水環境治理、生態修復、部分公共建筑工程等，實施起來更加復雜，對社會資本的要求也更高。甘肅省地處西北，無論是基礎設施完善程度還是經濟實力都較難吸引有實力的社會資本來投資建設。
（二）環境綜合治理配套基礎條件薄弱。
環境綜合治理需要有治理技術、資金支持，更需要績效考核的完善和環境監管。
甘肅省幅員遼闊，地形復雜，在經濟發展的過程中也出現了嚴重的環境問題，例如植被覆蓋率低造成的水土流失和土地沙漠化嚴重、自然資源枯竭、河流土地污染、祁連山生態環境破壞問題等。甘肅省治理環境問題首先面臨融資渠道狹窄和技術支撐不足的問題。傳統資金來源渠道是國家的專項資金，以PPP模式融資，在財政直接付費困難的情況下難以吸引社會資本。技術能力不足，也是限制環境治理的因素之一。以土壤修復為例，需要對受污染的土壤和地下水、遺留的固體廢棄物一起治理，目前我國對土壤修復的技術應用還不成熟。其次，環境治理的績效考核設計是一大難點，還有環境監管能力不足的問題。
四、甘肅省環境綜合治理PPP項目發展對策及建議
（一）完善公路等市政工程建設的同時，重視環境綜合治理，開發適宜采用PPP模式的項目，充分利用各種機會宣傳推介項目。
環境保護與經濟發展是相輔相成的，在完善基礎設施建設的過程中，也應注重對環境的治理和保護。政府部門應針對目前存在的環境問題，開展專家論證會，挑選出適宜采用PPP模式的環境綜合治理項目，并對挑選出來的項目積極宣傳推介，制定項目推進方案。此外，建議項目實施機構協調專家和專業機構，幫助完善項目方案，增強項目的可實施性，并加大政策支持力度，激發社會資本投資活力。
（二）爭取專項補助資金和國家環保基金的支持
由于環境治理屬于公共服務領域，其外部性決定了理應由政府來承擔。但政府的財政收入有限，在降低政府債務，減輕財政支出壓力的背景下，要開展黑臭水治理、土壤修復、河道治理類PPP項目，應將項目做小做精，爭取國家的專項補助資金和環保基金的支持。此外，可加大金融創新，針對PPP項目的不同特點，提供不同的項目融資工具，例如建立綠色流域發展基金。
（三）完善社會資本回報機制，激發社會資本投資活力。
對于PPP項目，國家主要鼓勵采用可行性缺口補助和使用者付費的回報機制，但鑒于環境治理項目的經營性收入少，成本回收周期長等特殊性，PPP模式主管部門或實施單位應創新投資回報機制。例如可以通過稅收優惠、政策優惠、資源置換等方式融資建設，將經營性收入高的PPP項目收益用于對環境綜合治理PPP項目的補貼等。
（四）借鑒環境綜合治理行業優秀示范項目的經驗，完善配套基礎條件。
引入先進治理技術，因地制宜解決甘肅省的環境問題；創新項目融資方式，提升資金支持力度；設計全面可操作性的績效考核方案；修改完善與PPP沖突的政策法規體系，推動項目順利實施。
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