摘要: 地下水環(huán)境影響評價是地下水污染源頭預防的重要抓手。結合新時期環(huán)境質量改善與減污降碳協同增效環(huán)保工作主旋律, 在梳理新時期地下水環(huán)境保護進展的基礎上, 根據 “十四五” 規(guī)劃要求和中長期生態(tài)環(huán)境保護發(fā)展需要, 結合地下水自身特點, 提出新時期地下水生態(tài)保護要強調預防性, 應劃定飲用水水源補給區(qū)和地下水污染防治重點區(qū), 強化地下水環(huán)境保護措施的落地, 明確建設項目的環(huán)境準入條件; 要突出系統性, 協同地表生態(tài)保護和土壤環(huán)境影響評價, 并加強園區(qū)(聚集區(qū))規(guī)劃的地下水污染源頭預防, 形成覆蓋建設項目全生命周期的地下水環(huán)境監(jiān)管體系。
地下水以其廣泛的分布、穩(wěn)定的供給、良好的水質, 成為居民生活、工業(yè)和農業(yè)生產的供水水源和戰(zhàn)略資源。同時, 地下水與其所賦存的介質環(huán)境相互作用, 共同承載著重要的生態(tài)功能, 成為地球生命共同體[1]的關鍵組成部分。保護好地下水環(huán)境,有利于緩解水資源供需矛盾、 維系良好的生態(tài)環(huán)境、支撐經濟社會高質量發(fā)展, 有利于踐行 “綠水青山就是金山銀山” 理念, 建設美麗中國。
新時期, 改善環(huán)境質量、推動減污降碳協同增效、促進經濟社會綠色轉型發(fā)展已成為環(huán)保工作的主旋律。地下水環(huán)境影響評價作為地下水環(huán)境源頭防控的關鍵抓手, 如何和弦主旋律, 對標生態(tài)文明建設, 十分重要。
1 新時期地下水環(huán)境保護進入 “快車道”
20 世紀 70 年代以來, 伴隨著經濟的快速發(fā)展和環(huán)境狀況的變化, 我國環(huán)境保護投入不斷增大, 生態(tài)環(huán)境保護和建設不斷取得新成效, 生態(tài)狀況顯著改善。特別是黨的十八大以來, 我國生態(tài)文明建設實現了歷史性、 轉折性、 全局性發(fā)展, 污染治理力度之大、 制度出臺頻度之密、 監(jiān)管執(zhí)法尺度之嚴、環(huán)境質量改善速度之快, 前所未有[2], 地下水污染防治和生態(tài)環(huán)境保護制度體系正逐步完善。2018 年以來, 加快推進 《全國地下水污染防治規(guī)劃(2011—2020 年)》 實施, 污染預防與治理協同進行, 源頭預防成績顯著, 累計要求超 50 萬個建設項目明確地下水污染防滲措施, 有效控制了地下水污染源增量,基本遏制了地下水污染加劇的趨勢。
《中華人民共和國水污染防治法》 ( 以下簡稱《水污染防治法》) 2017 年修訂版中新增了禁止地下水污染、 防止地下水污染的措施與責任等相關條款。《水污染防治行動計劃》《地下水污染防治實施方案》等政策法規(guī)陸續(xù)頒布實施, 為遏制地下水污染加劇,逐步改善地下水環(huán)境質量, 保障地下水生態(tài)環(huán)境安全等提供了行動方案及法律依據。《地下水質量標準》 (GB∕T 14848—2017)、 《農田灌溉水質標準》(GB 5084—2021)、 《城市污水再生利用城市雜用水水質》 (GB∕T 18920—2020) 等標準要求不斷提高,為地下水環(huán)境保護提供了指導和保障。《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術指南環(huán)境要素第 1 部分: 土壤和地下水》 (GB∕T 39792. 1—2020)、 《地下水污染源防滲技術指南(試行)》 《工業(yè)企業(yè)土壤和地下水自行監(jiān)測技術指南(試行)》 (HJ 1209—2021)、 《地下水環(huán)境監(jiān)測技術規(guī)范》 (HJ 164—2020)等技術標準制、修訂并發(fā)布, 為完善地下水生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、地下水環(huán)境監(jiān)控等相關工作提供了技術支撐。
2021 年 11 月, 國務院發(fā)布 《地下水管理條例》(以下簡稱 《條例》), 標志著我國首部專門針對地下水資源環(huán)境保護的單行法誕生, 地下水污染防治和生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)進一步完善。《條例》始終貫徹預防為主的理念, 強調地下水污染分區(qū)防治要求,劃定地下水污染防治重點區(qū), 實行分區(qū)分級防治;突出地下水污染協同防治, 銜接 《中華人民共和國土壤污染防治法》 有關要求, 實現土壤與地下水的統籌防控。
2 新時期地下水污染防治仍面臨 “硬任務”
地下水污染具有隱蔽性、滯后性、難恢復性。目前, 我國地下水污染趨勢尚未得到有效遏制, 地下水源頭預防壓力仍然較大, 部分污染源周邊地下水特征污染物超標, 并存在向周邊擴散的風險[3];地下水型飲用水水源水質尚未得到全面保障, 部分城鎮(zhèn)地下水水源水質不達標; 地下水污染防治信息共享機制不健全, 尚未形成統一的地下水環(huán)境監(jiān)測網絡管理體系; 地下水資源調查評價、 環(huán)境狀況調查評估、 污染防治分區(qū)和污染風險管控與修復等管理機制尚未有效銜接。地下水環(huán)境不容樂觀的整體現狀與 2035 年全面建成美麗中國的目標還存在較大差距[4], 地下水環(huán)境保護與管理工作仍然任重道遠。
“十四五” 期間, 我國地下水污染防治任務仍然艱巨, 全方位、全過程的地下水污染防治監(jiān)管體系尚待推動建立, 分區(qū)域、分重點、分領域、分行業(yè)的精準污染防治體系仍處于萌芽狀態(tài), 各項工作還只是停留在試點探索階段, 與全面適應我國復雜的地理和水文地質條件的管理需求相比還有差距。全國一盤棋、一張網、一幅圖的地下水污染防治管理格局的構建有待加快推進。
2021 年印發(fā)的 《中共中央國務院關于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》 (以下簡稱 《意見》) 指出要以實現減污降碳協同增效為總抓手, 落實精準治污、科學治污、依法治污。對新時期地下水污染防治工作做出總體部署, 要求強化地下水污染協同防治。《意見》 明確要持續(xù)開展地下水環(huán)境狀況調查評估, 劃定地下水型飲用水水源補給區(qū)并強化保護措施, 開展地下水污染防治重點區(qū)劃定及污染風險管控; 實施水土環(huán)境風險協同防控; 在地表水、 地下水交互密切的典型地區(qū)開展污染綜合防治試點。可見, 新時期地下水污染防治工作還有很多關鍵的制度需要建設、 重要的任務需要完成。
3 新時期地下水生態(tài)環(huán)境保護仍要強調 “預防性”
“凡事預則立, 不預則廢”。由于地下水污染治理修復需要的時間和經濟成本巨大, 甚至多數時候難以完全恢復, 其生態(tài)環(huán)境保護更應突出 “預”的重要性。地下水環(huán)境影響評價是從源頭防控地下水污染的一項關鍵的環(huán)境管理制度, 其任務是從發(fā)展經濟、保護地下水環(huán)境的目的出發(fā), 通過對規(guī)劃或建設項目潛在的地下水環(huán)境影響進行科學理性和客觀規(guī)范的分析、預測和評估, 提出預防或減輕不良地下水環(huán)境影響的對策和措施, 提供盡可能客觀、科學、 理性的決策參考, 為企業(yè)和環(huán)境管理部門制定合理的地下水環(huán)境保護規(guī)劃方案提供科學依據。
2011 年以來, “雙源” (地下水飲用水水源和地下水污染源)監(jiān)管是地下水環(huán)境管理的主要抓手。明確 “雙源” 的對象和目標, 分層次確定監(jiān)管重點是地下水生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的重要任務。地下水環(huán)境影響評價立足 “雙源” 思路, 一切以保護飲用水水源安全為核心, 結合行業(yè)特點確定污染源(建設項目)的評價等級要求。其中, 地下飲用水水源保護區(qū)以外的補給徑流區(qū)是建設項目環(huán)境準入的重要關注區(qū),污染源集中分布的現狀工業(yè)聚集區(qū)是地下水污染防治應當重點監(jiān)管的關注區(qū)。前者重點突出環(huán)境準入,提高準入要求, 限制污染源新增, 起到 “預” 的作用; 后者重點實施分類管理, 天然防污性能差的地區(qū)要盡可能減少新增項目并加嚴污染防控措施甚至淘汰污染項目, 防污性能較好的地區(qū)可鼓勵加大項目建設并簡化準入條件。
3. 1 劃定必要的飲用水水源補給區(qū), 強化地下水環(huán)境保護措施落地
根據《環(huán)境影響評價技術導則 地下水環(huán)境》(HJ610—2016, 以下簡稱 《地下水環(huán)評導則》)要求, 地下水環(huán)境敏感程度主要與水源保護有關。在執(zhí)行層面, 明確水源補給區(qū)至關重要, 將直接影響建設項目地下水環(huán)境影響評價的工作等級。目前, 地下水飲用水水源保護區(qū)劃分主要采取徑流跡線的方法, 通常適用于松散孔隙潛水含水層保護, 對于承壓水或裂隙巖溶含水層則具有局限性, 所形成的取水口(水井)與水源保護區(qū)距離較近, 在一定程度上難以有效保護承壓水或裂隙巖溶含水層水源, 如某巖溶區(qū)的水源污染來自數公里外的工業(yè)企業(yè), 此類水源要加強源頭保護,劃定水源補給區(qū)。
按照 《水污染防治法》 規(guī)定, 水源補給區(qū)不是禁止或限制項目建設的區(qū)域, 環(huán)境影響評價制度將承擔重要的項目準入把關職責, 督促項目建設避讓水源補給區(qū)或加嚴地下水污染防治措施。通過環(huán)境影響評價強化補給區(qū)內建設項目的工程防滲措施和環(huán)境監(jiān)測, 推動企業(yè)落實環(huán)境保護責任, 并結合地方特點, 逐步建立和完善補給區(qū)預防政策要求, 實現 “雙源” 協同監(jiān)管。
3. 2 劃定地下水污染防治重點區(qū), 明確建設項目地下水環(huán)境準入條件
保護優(yōu)先、 預防為主是地下水生態(tài)環(huán)境保護的基本原則, 因地制宜、 風險管控是對地下水污染源(建設項目)管理的合理手段。《條例》 《意見》 要求劃定地下水污染防治重點區(qū)。一方面從天然防污性能的角度提出地下水具有內在 “抗污能力”, 另一方面針對已布局的地下水污染源集中區(qū)域提出強化“管控范圍”, 前者要求基于水文地質條件和地下水環(huán)境敏感目標劃定預防為主的區(qū)域, 后者需要根據產業(yè)結構和工業(yè)布局確定加強防治和管控的區(qū)域。
《地下水環(huán)評導則》 提出對建設項目采取分區(qū)防滲, 在充分考慮天然包氣帶防污性能的條件下,參照固體廢物填埋和石油化工相關防滲技術要求,結合污染物特性和控制的難易程度, 提出滿足相應防滲等級的技術要求[5]。由于建設項目尺度相對較小, 分區(qū)防滲要求在一定空間范圍內存在共性, 更適宜從規(guī)劃層面基于天然防污性提出分區(qū)防滲的指導意見。在規(guī)劃環(huán)評階段, 可以在宏觀綜合決策、優(yōu)化空間布局和嚴格區(qū)域環(huán)境準入方面, 充分銜接污染防治區(qū)劃結果, 加強源頭預防, 強化地下水污染防治重點區(qū)內高風險企業(yè)的環(huán)境準入和環(huán)境監(jiān)管,使地下水功能價值得到提升。在區(qū)域尺度上, 明確地下水污染防治重點區(qū)環(huán)境管理要求, 推動地下水污染防治重點區(qū)納入 “三線一單” 環(huán)境空間管控體系, 指導規(guī)劃布局, 從源頭防止地下水污染。
4 新時期地下水環(huán)境影響評價要突出“系統性”
《地下水污染防治實施方案》 指出, 地下水污染防治要突出 “三協同”, 即地下水與地表水協同、地下水與土壤協同、 區(qū)域尺度地下水與場地尺度地下水協同, 這基本闡明了地下水污染防治需要統籌謀劃、 系統治理的特點。地下水環(huán)境影響評價作為源頭預防的核心手段, 更需突出以上特點, 不僅要銜接地下水現行管理制度要求, 也要與地表水、 土壤、生態(tài)等要素管理制度充分銜接。
4. 1 以地下水為抓手 , 協同地表生態(tài)保護
地下水是保障生態(tài)安全的關鍵要素之一 , 對干旱、半干旱地區(qū)的植被生長、生態(tài)基流、濕地保護 等至關重要。由于水庫、地鐵、隧道、礦山等建設項目改變了局部乃至區(qū)域的地下水流場 , 對地表生 態(tài)系統產生不良影響 。如西北某煤礦開采區(qū) , 多家煤礦連片開采 , 疏干了區(qū)域地下水 , 導致河流失去 地下水生態(tài)補水而干涸 , 區(qū)域喬本植物枯死、土壤 沙化。2011 年 ,《 環(huán)境影響評價技術導則 生態(tài)影 響》 ( HJ 19—2011) 修訂發(fā)布 , 對依賴地下水的生態(tài) 系統保護提出了原則要求。在開展環(huán)境影響評價時 , 應充分考慮各環(huán)境要素的系統性 , 各技術導則的指 導應相互支撐 、互相協作 , 評價生態(tài)影響時應識別 生態(tài)系統對地下水的依賴程度 , 評價地下水對生態(tài) 系統影響時 , 應由地下水環(huán)境影響評價提供技術方法 , 以實現環(huán)境影響評價方法的科學性、精準性。
4. 2 水土不分家 , 協同地下水與土壤環(huán)境影響評價
土壤層( 包氣帶) 是地下水環(huán)境系統的重要組成 部分 , 是含水層獲得補給的重要通道 , 也是阻滯污 染物進入含水層的“ 天然保護屏障”。《 條例》 將地下水定義為“ 賦存地表以下的水”, 充分認識到非 飽和地下水的重要作用 。2021 年生態(tài)環(huán)境部公布的 《 環(huán)境影響評價技術導則 地下水環(huán)境( 修訂征求意見 稿)》, 重新定義地下水為“ 地面以下巖土空隙中的 水”, 確定了包氣帶為地下水資源環(huán)境系統的重要組 成部分 , 為協同土壤 、地表水污染防控 , 加強土壤、 地表水與地下水環(huán)評聯動奠定了理論基礎。
對工業(yè)場地地下水污染防治而言 ,《 地下水環(huán)評 導則》 與《 環(huán)境影響評價技術導則 土壤環(huán)境( 試 行) 》 ( HJ 964—2018) 以及 《 地下水污染源防滲技 術指南(試行) 》 等相關技術導則 、指南提出的污染防滲措施具有較強的同質性。應當加強此類項目土壤和地下水環(huán)評聯動 , 統籌考慮監(jiān)測布點 、影響預測、防治措施等。
4. 3 強化“ 尺度” 聯動 , 加強工業(yè)園區(qū)( 聚集區(qū)) 規(guī)劃的地下水污染源頭預防
建設項目的地下水污染防治要在場地尺度上落實防治措施。在區(qū)域尺度上 , 同類型行業(yè)防治措施基本相同。應在地下水污染協同防控的原則指引下, 分行業(yè)建立地下水污染風險防控技術體系 , 有針對性地分類制定地下水污染風險防控行業(yè)( 如油氣田、石化、稀土、有色、礦山等行業(yè)) 規(guī)范 , 為不同行業(yè)地下水污染風險精準防控提供技術支撐 同時 , 規(guī)劃環(huán)評重在選址選線 , 實現有效地從水文地質條件角度實現污染源頭預防 。因此 , 可結合地下水污染 防治重點區(qū)工作進展 , 在規(guī)劃環(huán)評或規(guī)劃變更環(huán)評 階段統籌推進。從區(qū)域尺度上進行地質與水文地質條件比選 , 評估地下水防污性能 , 從地下水環(huán)境保護的角度為工業(yè)園區(qū)( 聚集區(qū)) 選定有利位置奠定基礎 , 最大限度地預防或降低工業(yè)園區(qū)( 聚集區(qū)) 規(guī)劃實施后對地下水環(huán)境的影響 , 同時與入園( 聚集區(qū)) 建設項目環(huán)評進行充分銜接 , 更好地發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評在行業(yè)布局 , 規(guī)模和結構優(yōu)化, 約束、指導建設項目準入等方面的作用 , 保障建設項目環(huán)評落實好環(huán)境質量目標管理要求 , 優(yōu)化環(huán)境保護措施 , 強化環(huán)境風險防控。
5 結語
地下水環(huán)境影響評價在推進水污染防治和生態(tài) 保護方面已發(fā)揮積極作用。新時期 , 為踐行綠色高質量發(fā)展的新理念, 助力構建新發(fā)展格局 , 地下水生態(tài)環(huán)境保護應在環(huán)境影響評價、排污許可、監(jiān)測與監(jiān)督、執(zhí)法檢查、損害賠償等各項環(huán)保制度中統籌發(fā)力, 形成建設項目全生命周期的地下水環(huán)境監(jiān)管體系 , 與新時期環(huán)境保護總體部署同頻共振, 使地下水環(huán)境影響評價再上一個新臺階。
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