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關于全國碳交易市場機制設計的思考

發布時間：2021.06.27 新聞來源：中國經濟評論瀏覽次數：

碳中和目標的提出將加快推動我國經濟增長方式向綠色低碳轉型。碳排放權交易是控制碳排放總量的有效政策工具，碳交易市場被認為將在碳中和目標的實現中發揮重要作用。為使碳排放權交易充分發揮作用，全國碳市場的機制設計至關重要。

  此前我國開展的碳交易試點已經為我國碳市場的建立積累了經驗。截至2020年底，中國八個試點碳市場配額現貨累計成交4.45億噸，成交額104.31億元。中國試點碳市場已成長為配額成交量規模全球第二大的碳市場。隨著全國碳交易市場落地，交易規模和活躍度有望迎來新發展階段。

  一、中國能源匱乏與人口質量紅利并存，當前是推進碳中和的合適階段

  中國作為發達程度與國民收入水平較高的發展中國家，當前經濟正面臨從高速增長向高質量切換的訴求，具備推進碳中和的基礎。此外，我國作為能源匱乏與人口質量紅利并存的國家，在當前階段推進碳中和有利于經濟長期發展。

  一是碳中和后能源投資逐漸轉化為制造業投資，可以在規避我國能源匱乏缺陷的同時發揮人口質量紅利。一方面，新能源行業本質是制造業，高度依賴制造業技術水平而非自然資源。新能源是在新技術的基礎上，以太陽能、風能、潮汐能、地熱能、氫能等可再生能源為主，對化石能源的依賴較為有限，可以彌補我國在化石能源領域儲能不足的缺點。另一方面是，制造業發展高度依賴人口紅利，我國近年來不斷強化人口紅利優勢，未來在以高技術為主驅動力的新能源行業將具有較強的競爭力。人口質量紅利相對人口數量紅利，一般是指通過勞動力質量提高對勞動生產率和創新水平的提升，我國政策著重強調提高國民受教育水平及勞動力技能，勞動力要素紅利著重“質量紅利”而非“數量紅利”。2019年《新中國成立70周年經濟社會發展成就報告》顯示，2013年我國研發人員總量已超美國，此后持續穩居世界第一。整體來看，碳中和的推進有助于我國揚長避短，充分利用經濟增長的優勢領域。

  二是隨著終端需求的增長和技術進步帶動成本下行，光伏、新能源車等新能源行業從產業補貼階段逐步進入盈利階段，我國推進碳中和的底氣充足。在“30達峰60中和”目標框架下估算，未來光伏及新能源車的市場空間較大，進入盈利期有助于帶動上述行業未來加速發展。也正是行業端開始進入盈利階段，給予高層信心，加速推進相關行業發展，優化供給結構，替代現有的高污染、高能耗的產業供給。

  雖然當前是我國推進碳中和較為有利的時間階段，但從人均GDP的角度考慮，我國在2030年實現碳達峰時的人均GDP水平將顯著低于發達國家同期水平。如按我國勻速實現2035年人均GDP20000美元的假設計算，我國2030年人均GDP水平約為16232美元，美國和日本實現碳達峰時人均GDP均超過40000美元；歐洲發達國家實現碳達峰時人均GDP均接近或超過20000美元。國民收入水平落后于同期發達國家也對我國的碳中和規劃提出了更高的約束要求，也充分證明中國在全球節能減排上是最負責任的大國。

  二、關于我國碳交易市場與體系設計的幾點建議

  根據歐美經驗，我國建立全國或跨區域的碳權交易所是實現碳中和的重要條件。對于交易體系的設計，我們提出如下建議：

  （一）整體配額體系中，建議初期分配方式以免費分配為主、初期分配方法以歷史排放法和歷史強度法為主

  碳交易機制和運行的核心是選用合適的碳排放權分配體系。碳排放權是分配給重點排放單位的規定時期內的碳排放額度，本質是一種配額。2020年12月，生態環境部頒布了《碳排放交易管理辦法（試行）》指出，最初生態環境部將根據國家溫室氣體排放控制要求，綜合考慮經濟增長等各項因素，制定碳排放配額總量確定與分配方案；其次省級生態環境部主管部門應根據生態環境部指定的碳排放額總量確定與分配方案，并向本級行政區域內的重點排放單位規定年度碳排放配額。額度確認后，碳排放量由省級生態環境部自行監測、報告與第三方核查，來確定該企業的實際碳排放量，排放單位根據核查認定的碳排放量履行配額清繳義務。在碳市場交易中，如果經確認的實際排放量超過配額的部分，排放單位需要向有剩余額度的企業購買，多余的部分可以出售，也可以在后續年度使用。

  配額的分配方法有免費分配和有償分配兩種方式，中國目前的政策基調是初期以免費分配為主，適時引入有償分配。2020年11月生態環境部發布的《全國碳排放權登記交易結算管理辦法（試行）》中也明確，排放配額分配初期以免費分配為主，適時引入有償分配，并逐步提高有償分配的比例。目前我國已有的七大交易所中，所有交易所主要采用免費分配的方式，除重慶交易所外，其余交易所也逐步引入有償分配的方式，碳權市場交易機制不斷完善。

  常見的配額分配方法包括歷史排放法、歷史強度法和基準線法。一是歷史排放法。該方法是根據企業自身歷史排放情況發放配額，對于歷史排放法的計算，不同省市及不同行業的計算公式也是不盡相同，基本可以歸納為：企業配額=歷史年均碳排放量×調整系數。對于平均排放量和調整系數的計算方法各地也存在差異。前者，上海、廣東及湖北的年均碳排放量采用算術平均，而天津則是采用上一年度排放量。對于調整系數，不同省市差別較大，上海、天津采用靜態系數，湖北省則采用動態系數。

  二是歷史強度法，是歷史強度下降法的簡稱，要求企業年度碳排放強度比自己歷史碳排放強度有所降低，當前主要用于我國的電力、熱力、航空、造紙等行業，但不同省市之間有較大的區別。對于歷史強度法的計算，基本可以歸納為：企業年度基礎配額=歷史強度基數×年度產品產量×調整系數。歷史強度基數是指通過單位產品的碳排放量歷史情況所設定的基數，大部分行業是依據幾年內加權平均的碳排放強度，例如《上海市2020年碳排放配額分配方案》中歷史強度基數取企業各類產品2017年至2019年碳排放強度（即單位產量碳排放）的加權平均值；部分省市/行業選取上年碳排放強度作為歷史強度基數，如天津市《市生態環境局關于天津市碳排放權交易試點納入企業2020年度配額安排的通知》中，對發電企業、熱電聯產企業、建材及造紙企業均采用2019年碳排放強度（即單位產量或發電量碳排放）；也有部分行業按照能源消費量或產品類別分別進行計算并累加。對于調整系數，不同省市的要求各不相同，廣東、湖北、天津、福建均采用控排系數或年度下降系數，而湖北在此基礎上還加入了市場調節因子進行調節。

  三是行業基準線法，以行業的能效基準確定企業配額分配。該方法重技術提升、兼顧效率、精細化管理，當前我國主要運用于電力熱力行業，適用于具有詳細生產、排放數據的重點排放企業。該方法的計算理念是通過橫向比較，獎勵技術先進企業、懲罰技術落后企業，激勵各企業向行業基準以上水平發展。計算方法基本可以歸納為，企業年度基礎配額=行業基準×年度產量（×調整系數）。

  上述三種方法當前在我國都有采用。整體來看，2016年至今，應用歷史強度法的行業逐漸增加，例如廣東省的電力行業的燃氣熱電聯產機組和資源綜合利用發電機組在2017年之前采用歷史排放法，在2017年及之后則轉而采用歷史強度下降法。十九大以來，習總書記就實現共同富裕作出了一系列重要論述，十四五規劃也明確提出“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”。從“共同富裕”的角度出發，初期碳權分配安排不會過于激進，預計分配方法將以歷史排放法和歷史強度法為主，傳統能源企業有望獲得較多碳權。碳權于企業而言是一份不斷增值的資產，傳統能源企業獲得更多的碳權，不僅有助于緩解東中西部的地區經濟差距，也有助于化解地方債務問題，從而促成共同富裕目標的實現。

  （二）關于行業規劃設計：傳統高耗能行業優先納入全國碳排放交易市場

  借鑒歐盟的管理體系，未來會將電力行業納入全國碳排放交易市場先行先試，隨后將煤炭、鋼鐵、水泥等碳排放較高的傳統高耗能高污染行業進一步納入。

  全國碳排放交易市場首先在發電行業試行，配額管理目前只針對使用燃煤、燃氣發電機組。根據生態環境部2021年1月公布的《2019-2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發電行業）》，年排放量達到2.6萬噸二氧化碳當量（約消耗1萬噸標準煤，包括化石燃料消費產生的直接二氧化碳排放和凈購入電力間接二氧化碳排放）的發電企業首先被納入全國碳排放交易市場。分配方案明確規定，目前納入配額管理的范圍主要是燃煤機組和燃氣機組，而對于生物質發電、摻燒發電和特殊燃料等其他能源發電機組則暫不納入配額管理。

  未來除發電行業外，煤炭、鋼鐵、水泥等碳排放較高的傳統高耗能高污染行業將優先納入全國碳排放交易市場。

  從必要性來看，這些行業碳排放占比居前列，亟待重點治理。根據環保部2017年《重點排污單位名錄管理規定（試行）》，高耗能高污染細分行業包括：火力發電、熱力生產和熱電聯產，有水泥熟料生產的水泥制造業，有燒結、球團、煉鐵工藝的鋼鐵冶煉業，有色金屬冶煉，石油煉制加工，煉焦，陶瓷，平板玻璃制造，化工，制藥，煤化工，表面涂裝，包裝印刷業等行業。其對應的行業大類主要包括：電力、熱力的生產和供應業，非金屬礦物制品業，黑色金屬冶煉及壓延加工業，有色金屬冶煉及壓延加工業，石油、煤炭及其他燃料加工業，化學原料及化學制品制造業等。根據CEADs（中國碳排放數據庫）公布的2017年中國各行業碳排放量情況，生產和供應的電力、蒸汽和熱水，黑色金屬冶煉及壓延加工業、非金屬礦產、化學原料和化學制品、石油加工煉焦、煤礦開采和選礦等第二產業領域的碳排放占比居前列，合計達到79%。

  從可行性來看，煤炭、鋼鐵、水泥等行業已在試點市場運行過程中積累了較多的碳交易數據，具備納入全國市場的前提條件。碳排放交易相對活躍的廣州、上海、湖北、天津等地，都在配額分配方案中明確提及了建材水泥、鋼鐵、化工、油氣開采等傳統行業企業在配額分配的范圍內。這些行業企業在試點市場中的參與經驗和交易數據為相關行業納入全國碳排放交易市場奠定了前提條件。

  三、海外先進的碳交易市場經驗借鑒

  從全球范圍內看，歐盟、美國、加拿大、日本、新西蘭、韓國以及瑞士等國均在推進開發本國的碳權交易市場。其中，歐盟是全球碳中和行動起步最早、法律體系最完善的經濟體，其碳中和理念對我國有較多借鑒之處。鑒于歐盟整體構成較為復雜，因此歐盟主要從行業和國家兩個維度對減排目標開展監管。

  首先，歐盟將溫室氣體排放分為兩類，一類是歐盟碳排放交易系統（全稱EU Emissions Trading System，下文簡稱歐盟ETS)的交易標的，主要交易能源、工業和航空行業產生的碳排放，這類氣體主要通過交易實現其減排目標，占歐盟總碳排放量的40％。另一類是交通、建筑和農業等不在歐盟ETS中流通的產業排碳，占歐盟總碳排放量的60％。

  歐盟對第一類氣體的排碳量監管主要依據產業開展，不嚴格區分國別，對歐盟各個成員國內的對應產業都實行一致性的管理措施。根據當前規劃，歐盟要求ETS氣體排放到2030年減少43％。2019年歐盟公布《歐洲綠色協議》后加速減排計劃，要求2030年整體碳排放量（ETS氣體+非ETS氣體）減少55%的減排目標，后續ETS的減排規劃可能進一步更新加速。本類產業的排碳量監管主要以歐盟碳排放交易系統為載體開展監管。歐盟對第二類氣體的排碳量監管主要依據國別開展，換言之，對于這類產業的監管歐盟僅對各成員國的排放量設定總量約束，但對各國的具體管理手段和具體行業的減排規劃不施加硬性約束，僅對監管路徑做出寬泛建議（比如減少交通運輸需求、促進公共交通、支持建筑物翻新等）。歐盟要求必須在2030年之前將非ETS的碳排放量比2005年壓降30％。（同樣是基于此前2030年整體排碳量減排40%的目標，伴隨目標的更新，規劃進程可能進一步加速）。

  不難發現，碳交易市場是歐盟實現碳中和的重要抓手，因此歐盟擁有全球最為成熟的碳交易體系—歐盟ETS。歐盟ETS的交易標的主要交易能源、工業和航空行業產生的碳排放。這一交易體系成立于2005年，是世界上第一個國際排放交易體系。它也是全球最主要和規模最大的碳交易市場。根據《歐盟碳市場運行報告》，自2005年以來，歐洲ETS一直是歐盟節能減排的重要基礎。2005年至2019年期間，碳排放交易體系覆蓋的設施的碳排放量下降了約35％。此前歐盟令ETS到2030年減少43％，為實現更新后55%的減排目標，后續減排規劃可能進一步更新加速。我們認為這一運行體制有以下值得我們借鑒的優勢及特點：

  一是根據不同行業類型的發展需要靈活分配碳權配額。在上限之內，企業可以交易碳權配額從而滿足自身的排放需求。各企業獲得初始配額的方式有兩種：一方面是部分企業可以獲得免費配額，免費配額的分配額度根據時間和行業而異；另一方面是免費配額以外的剩余配額，各企業需要通過拍賣的方式競價購買。當前ETS處于2013-2020年間的交易階段，對于ETS內交易的三大行業而言：能源型企業在2013年初便無法獲得免費配額，主要原因是能源企業是碳排放的最重要來源，歐盟旨在通過提高碳排放成本的方式倒逼能源企業的綠色改革。制造型企業獲得的免費配額隨時間遞減，2013年制造型企業可以免費獲得其碳排放配額的80%；2020年免費配額比例已下降至30%。整體來看，為鼓勵制造業發展，歐盟整體對制造業采取了相對寬松的管理態度。2013-2020年，航空公司將持續獲得全額免費配額。這一安排主要出于兩方面考慮：一方面是航空公司的盈利能力穩定性較差；另一方面是避免空客在與波音的競爭過程中喪失競爭優勢。上述分配機制可以使得歐盟在追求減排目標的同時保護國際競爭產業免受碳中和的影響。2013-2020年間，拍賣配額約占總量的57％，其余配額可免費分配。2021-2030年間，拍賣的配額份額保持不變。此外，ETS還規定，成員國通過ETS交易獲得碳權拍賣收入后，必須將收入的50％以上用于與氣候和能源有關的投資。根據歐盟最新統計數據，2013-2019年間約有78％的收入被企業用于與氣候和能源相關的目的。

  二是歐盟為了保障碳市場運作的有效性，還采取市場穩定儲備機制（Market Stability Reserve）保障碳價穩定。伴隨技術進步或金融危機導致經濟萎縮時，碳配額往往出現盈余，例如2018年和2019年歐盟便出現了16.5億噸和13.9億噸的配額盈余，在此情況下碳配額的過剩可能壓低碳價并使得ETS的動態調節功能失效。歐盟為了避免這一情況的發生，會在市場穩定儲備機制的作用下將原定的碳配額拍賣計劃后移，通過減少配額供給的方式調控并穩定碳價。伴隨近年來碳中和的逐步推進以及歐盟的調控，碳配額價格逐漸上漲，強勁的碳價在極大程度上促進了企業對清潔低碳技術的投資。

  三是監管框架之外，歐洲還為重點行業和特殊區域定制減排方案。除了上述整體監管框架以外，歐盟還對個別重點行業和重點區域提出量身定做的監管要求。行業方面，例如交通運輸領域，交通運輸的碳排放量在歐洲的排放總量中占比近25%。為了實現碳中和，《歐洲綠色協議》提出到2050年將交通運輸排放量減少90％，鑒于減排要求較高，歐洲也對這一領域的碳排放管理作出單獨的限制性規定。首先，歐盟在交通運輸領域的碳排放管理中設定三個優先方向，分別是通過充分利用數字技術和科學定價提高運輸系統的效率、加快部署低碳的替代能源并消除運輸電氣化的障礙、盡快轉向零排放汽車。其次是為交通運輸行業設立獨立的考核標準，如為不同運輸品種設置獨立的考核標準。地區方面，一些國家或地區相對較為依賴碳密集型產業或煤炭開采，歐盟針對此類具有區域特色的國家制定專門的減排方案。以煤炭密集區域為例，對于希臘和斯洛伐克等煤炭密集區域，歐盟于2017年啟動國家工作隊幫助此類區域進行技術改造。此外，諸如斯洛文尼亞等工業轉型區域也有定向支持措施。我國也可借鑒這一思路對中西部等不同區域實行差異化的監管措施。

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