日前，生態環境部發布了《碳排放權交易管理辦法(試行)》（以下簡稱《管理辦法》），并已開始實施。《管理辦法》定位于全國碳排放權交易及相關活動，規定了各級生態環境主管部門和市場參與主體的責任、權利和義務，以及全國碳市場運行的關鍵環節和工作要求，為全國碳市場開展第一個履約期奠定了基礎。
鋼鐵、建材（水泥）等行業今后將陸續納入全國碳市場。圖為某水泥窯協同處置項目。人民圖片網供圖
那么，《管理辦法》有哪些關切點需要注意，如何理解其中的核心思想？近日，本報記者采訪了國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心副主任馬愛民，圍繞全國碳市場制度建設和工作進展情況進行了分析和解讀。
關注一
全國碳市場為何首先覆蓋首選電力行業，下一個行業可能是誰？
要建立全國統一的碳交易市場，覆蓋行業的選擇是確保減少碳排放效果的重要保障，也是全國碳市場平穩順利運行的前提。從各地碳市場試點的工作經驗來看，根據各地實際情況，覆蓋行業的選擇也各有不同，主要分布在電力、鋼鐵、建材（水泥）、有色金屬、石化、化工、造紙和航空8個主要行業。那么為什么電力行業首當其沖進入全國碳市場，在制度設計上又有哪些考量？
“選擇哪一個行業進入碳市場，首先要考慮行業的碳排放量是多少。這個排放量要考慮具體排放量的多少，也要綜合考慮行業的排放量占全國總排放量的比例。”馬愛民說。
建設全國碳市場，首先牽住電力行業這個牛鼻子，正是抓住主要矛盾，從“量”上進行的考慮。據相關資料顯示，首批納入全國碳市場的重點排放單位涵蓋了我國2200多家發電企業，其二氧化碳排放量占全國碳排放量的40%以上。單從數據上不難看出，將電力行業首先納入全國碳市場，其重要性不言而喻。
“其次，還要考慮該行業是否具備參加碳市場的基本條件，主要就是看該行業的數據基礎是否已經成熟完善。”馬愛民告訴記者。自2013年全國各地碳市場試點工作開展以來，生態環境部在每年之初都要求電力行業的重點排放單位自主上報前一年的排放數據，已經形成良好的數據基礎。
此外，就發電行業的產品性質來說，主要是熱、電兩類，產品類型相對單一，且發電企業多數規模較大，排放數據計量設備完備，相較于其他行業核算的復雜性而言，發電行業更易于核算單位發電量的排放水平，為其在全國碳市場的平穩健康運行提供數據保障。
最后，馬愛民還向記者介紹，行業內減排的成本是否存在差距也是在選擇覆蓋行業時不容忽視的另一個重要因素。由于不同發電企業在規模、發電方式、機組容量、燃料價格及運輸成本等方面存在差異，直接影響單位發電量的減排成本，碳排放權也因此在碳市場上被需求促成交易。這樣的差距也讓碳交易市場更加活躍，減排效果也會更加明顯。
“隨著全國碳市場在電力行業的逐漸成熟，今后將把鋼鐵、建材（水泥）、有色金屬等行業陸續納入到全國碳市場的范圍里來。”馬愛民說。
關注二
《管理辦法》中如何體現“獎勵先進，懲戒落后”的原則？
此前，生態環境部應對氣候變化司司長李高對媒體表示，對發電行業將通過行業基準法開展配額分配，基于實際產出量，對標行業先進碳排放水平，配額免費分配且與實際產出量“掛鉤”，體現獎勵先進、懲戒落后的原則。那么如何理解“獎勵先進，懲戒落后”？馬愛民在這里給出了解釋。
“‘獎勵先進，懲戒落后’簡單說就是在固定期限內給行業內設定一個排放的基準線，碳排放優于基準線的企業將得到獎勵，低于基準線的企業將受到懲罰。”馬愛民說道。
2020年末，生態環境部出臺了《2019-2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發電行業）》（以下簡稱《方案》），《方案》中確定了發電行業將實施免費的配額方式，并采用行業基準法核算重點排放單位的配額量。
其中值得注意的是，這里采用的行業基準法并非是給重點排放單位設定一個具體數值作為減排指標，而是根據重點排放單位上報的排放數據，計算出整個行業內單位發電量的碳排放平均水平，在此基礎上，把優于行業平均水平的一個程度設定為基準線。
這就好比一個班進行了考試，同學們平均成績是60分。老師把合格分數線從原來的60分上調到70分，要求每名學生要達到70分才視作合格，并表示考試成績好的同學可以把高于70分的部分拿去兌換獎勵。這就意味著，低于70分的同學距離合格分數線就還有一定的進步空間，就要受到向好學生購買分數的“懲罰”。
不難理解，通過企業自身努力實現單位發電量的碳排放水平優于基準線的企業，等同于在排放配額上有盈余，這一部分配額可以通過在碳市場中交易轉化為企業的利潤，相當于“獎勵”。反之，碳排放水平低于基準線的企業需要在碳市場購買配額填補自身的缺口，增加了企業的成本，相當于一種“懲罰”。
這樣做的好處就是引導全班同學向70分以上靠攏，讓整個班級的成績變得更好。要說明的是，“合格分數線”是動態的，如果全班的整體水平都接近70分了，那么也就說明大家完成的效果相對較好，意味著合格分數線也需要適時調整了。
關注三
如何理解碳排放權的抵消機制？哪些項目可以清繳？
所謂抵消機制，簡單地說就是通過審定的1噸二氧化碳減排量，可用于抵消1噸二氧化碳排放量。目前我國經審定的可用于抵消的碳減排量主要為國家核證自愿減排量（CCER）。
目前，從中國碳排放交易網上公布的CCER的類型和項目數量來看，主要集中在新能源和可再生能源項目上，其中風電有90個、光伏發電有48個、戶用沼氣有41個、水電有32個、生物質發電及其他有42個。
根據《管理辦法》第二十九條規定，重點排放單位每年可以使用國家核證自愿減排量抵銷碳排放配額的清繳，抵消比例不得超過應清繳碳排放配額的5%。
值得關注的是，早在2017年3月14日，國家發改委暫停CCER項目備案和減排量備案的審批。這次《管理辦法》第二十九條的發布，也說明在全國碳市場不斷完善的過程中，將會加快重啟CCER項目的備案和減排量備案的審批。
“這將意味著重點排放單位還可以通過國家核證自愿減排量來代替一部分配額，從而幫助企業實現履約。”馬愛民解釋道。
馬愛民還告訴記者：“當然，國家核證的自愿減排量在全國碳市場使用也不是沒有限制，抵消比例不得超過應清繳碳排放配額的5%。此外，在全國碳市場推進的過程中，今后還將會對用于抵消機制的自愿減排項目類型、建設時間項目類型做出進一步規定。”
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