1月5日，生態環境部公布了《碳排放權交易管理辦法（試行）》，并印發配套的配額分配方案和重點排放單位名單。這些文件的出臺意味著什么？對于我國應對氣候變化工作有哪些重要意義？如何推動全國碳市場行穩致遠？圍繞這些問題，本報記者采訪了美國環保協會（EDF）副總裁、北京辦公室首席代表張建宇。
“ 長期來看，碳排放權交易體系會引導未來的投資方向，讓長期的投資更傾向于清潔低碳，最終助力實現碳中和目標。”
中國環境報記者：
生態環境部近日公布了《碳排放權交易管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》），這意味著我國碳市場進入了哪個新階段？碳市場對于中國實現2030年前碳達峰、2060年前碳中和有哪些重要意義？
張建宇：中國碳市場的建設運行一直以來得到國際社會的廣泛關注。從國際經驗來看，碳市場投入運行的標志并不是發生第一筆交易，而是公布相關的法律法規、標準，以及首個履約期的確定。印發《管理辦法》和配套的2019-2020配額分配方案、重點排放單位名單，標志著2225家發電企業自2019年1月1日起的碳排放直接納入全國碳市場管控；意味著自今年1月1日起，全國碳市場發電行業第一個履約清繳周期正式啟動，并期待于2021年內完成。這是自2011年中國開始試點碳市場籌備的結果，是運用市場機制應對氣候變化領域取得的顯著成就，將成為助力中國實現2030年前碳達峰、2060年前碳中和承諾的有力抓手，也是向國際社會交出的一份滿意答卷。
《管理辦法》、配額分配方案、重點排放單位名單，3個文件構成了全國碳市場投入運行即發電行業納入全國碳市場管理的綱領性文件。自此，全國碳市場的運行有了規范。這也代表著國務院機構改革后，應對氣候變化工作得到了很好的延續。
《管理辦法》的重要意義我認為主要體現在3個方面。
第一，從行業來看，2225家發電企業納入全國碳市場管控，對于中國有效控制二氧化碳排放和盡早實現碳達峰意義重大。因為電力行業是我國溫室氣體排放占比最高的行業，碳排放約占全國碳排放總量的40%，全國碳交易體系以發電行業作為突破口，可以推動電力行業低碳轉型，從而促進全社會減碳目標的實現。
第二，在全社會范圍內形成碳價信號，為整個社會的低碳轉型奠定堅實基礎。歐盟和美國碳市場的實踐已經表明，碳排放交易體系是低成本減少碳排放的最有效工具之一。短期來看，碳排放權交易體系通過為碳排放設定價格，增加了低效率企業的成本，為高效清潔企業提供了激勵機制。長期來看，碳排放權交易體系會引導未來的投資方向，讓長期的投資更傾向于清潔低碳，最終助力實現碳中和目標。
第三，全國碳市場的建立，對于管理部門而言既是機遇也是挑戰。按照《環境保護法》，地方政府對屬地環境質量負總責。2020年12月16日-18日召開的中央經濟工作會議也明確提出：“要抓緊制定2030年前碳排放達峰行動方案，支持有條件的地方率先達峰。”隨著全國碳市場的建立，碳排放權被賦予了在地方屬地間流動的可能，即企業通過碳市場可在全國范圍內進行碳排放權的買賣，這也意味著碳排放管控的思路需要全國一盤棋。與有較強地域特征的傳統污染物相比，二氧化碳等溫室氣體對環境的影響范圍更廣，即不管是西藏還是廣東，碳排放對于氣候的影響是一致的。如何適應這種地方與全國相協調管理碳排放的新維度，對管理部門而言是個挑戰，也是機遇，對碳排放管控一定要有新的視角、新的思路，才能更好推動實現碳達峰，特別是有條件的地方率先達峰。
“ 全國性的碳市場建設還需要一個強有力的法律支撐。以往的碳交易是在省市層面進行，現在上升到全國層面，需要從法律制度的層面加以規范。”
中國環境報記者：
中國自2011年起在7個省市啟動了碳市場交易地方試點，對于當地低碳發展有哪些推動作用？為全國碳市場的建設運行積累了哪些經驗？
張建宇：從2011年的上海、湖北、深圳等7個省市試點碳市場，到后來加入的福建、四川等地方碳市場，雖然這些地方的碳市場發展現狀參差不齊，但一直都是保持運行的，可以用方興未艾來形容。這就說明，碳市場作為一種市場化手段，有著頑強的生命力，雖是舶來品，但能夠適應中國的管理體制，這就為我們建設全國碳市場給予了很大信心。
這些年，地方碳市場在運行過程中都進行了很多嘗試，創新了理念、培養了人才、積累了經驗。比如持續擴大碳市場行業覆蓋和參與主體范圍，探索開展包括碳資產托管、碳質押貸款、碳配額回購、碳保險等碳金融業務，還有的地方將居民低碳生活與碳市場結合、開展碳普惠活動等，這些都是可以應用到全國碳市場運行中的。現在上海市承擔了全國碳排放交易系統的建設和運維任務，湖北省牽頭承建全國碳交易注冊登記系統，也能夠證明地方的試點很成功。
而且我們也能看到，這些地方的碳市場不是為了試點而試點，在這個過程中也促進了當地的綠色低碳發展。
以湖北舉例來說，通山縣竹子造林碳匯項目是全國首個可進入國內碳市場交易的中國核證減排量（CCER）竹子造林碳匯項目，這個也是我們資助的。從2015年開始，通山縣燕廈鄉的宜林荒山分3年實施毛竹碳匯造林，造林規模為1.05萬畝。預計20年的計入期內將產生13.11萬噸減排量，年均減排量約0.66萬噸。這個項目能夠充分發揮竹林改善生態環境、增加群眾收入、促進可持續發展等多重效益。比如，產生可交易的碳減排量，發揮竹子造林碳匯項目的試驗示范作用，推進竹林碳匯參與碳交易。同時，增加當地森林面積，保護生物多樣性，維護當地的生態安全。
中國環境報記者：
根據您以往的研究工作，您認為全國碳市場在建設運行過程中可能面臨的挑戰有哪些？
張建宇：主要挑戰我認為有3個。
第一個面臨的挑戰就是上位法的缺失。《管理辦法》中的體系建設已經非常完備，但現在全國性的碳市場建設還需要一個強有力的法律支撐，比如國務院條例或者是應對氣候變化法。以往的碳交易是在省市層面進行，地方政府對轄區內企業的管理是全方面的，各種政策手段都可以利用。但現在上升到全國層面，很多事情需要從法律制度的層面加以規范。比如有人會質疑，根據《管理辦法》，對重點排放單位存在違規的幾種情況罰款金額都在3萬元以下，這對企業來說簡直是九牛一毛，沒有震懾力，但其實這已經是部門規章能夠達到的最高罰款金額。
第二個挑戰是如何理清行業和地方之間碳達峰目標的關系。碳市場依托于行業，包括最先納入的電力行業和之后的其他7個重點行業，碳排放權交易是在全國范圍內進行，而各地也有其自身的碳達峰目標任務。在這種情況下，碳排放權交易和地方達峰目標之間的關系如何梳理，將是未來需要認真思考的。
第三個挑戰是能力建設問題，全國碳市場是一個比較新的工作，各地政府部門、監管執法隊伍、控排企業、技術服務機構等的能力建設亟待跟上，以確保全國碳市場真正發揮作用。
“ 要將更多行業納入碳市場。這不僅能推動行業企業自身低碳轉型，也能夠增加市場的流動性，使全國碳市場變得更活躍。”
中國環境報記者：
在您看來，國外在運行碳市場過程中有哪些經驗值得中國借鑒？
張建宇：全球主要碳市場包括歐盟、美國加州碳市場、RGGI（區域溫室氣體減排行動）及新西蘭和韓國碳市場。通過調查和研究，我們認為最主要的經驗在于對總量的設定。歐盟碳市場和美國RGGI都曾經面臨碳價過低的問題，即由于配額過剩造成的市場價格低迷，活躍度差，且未能實現通過碳交易發現價格和傳遞價格信號的基本功能。造成碳價過低的主要原因是配額總量超發。
因此，中國在運行全國碳市場的過程中，要把握好“配額分配”這個重點，避免過松或過嚴。合理分配配額是確保碳市場流動性、碳價格合理的關鍵，有助于通過碳市場反映出碳減排的成本，能有效促進行業和社會的低碳發展。
中國環境報記者：
“十四五”時期，行業企業和地方如何通過碳市場推動自身綠色低碳發展？
張建宇：對于行業企業，“十四五”時期碳市場將主要有兩個作用。第一，促使企業關注自己的碳排放量、理清自身碳排放水平，推動企業開展碳排放管理和減排行動。
第二，形成碳價，讓企業體會到碳排放水平與切身利益相關。全國碳市場正式投入運行，政策導向明確了，企業就可以將碳減排納入自身的發展規劃中。中國有了碳達峰、碳中和時間表，碳排放總量減少的趨勢是必然的，未來碳排放配額會成為稀缺品，越來越值錢。企業認識到這一點后，就可以更早地規劃自身發展模式，比如鋼鐵行業、水泥行業，需要轉變生產方式，多減排早減排。如果企業能通過提高效率減少自身碳排放，從而在碳市場出售多余的配額獲得利潤，這也會調動企業減排的積極性。
對于地方政府來說也是一樣，像上面說到的湖北通山縣，就是通過碳市場交易體系，既改善了生態環境，又增加了群眾收入。此外，碳市場也將是“十四五”期間支持有條件的地方率先達峰的重要抓手。
中國環境報記者：
對于推動碳市場行穩致遠，您還有哪些建議？
張建宇：中國的碳市場還在起步階段，未來需要建設完善的地方還有很多，比如完善全國碳市場的抵消機制設計，需要盡快重啟國家核證自愿減排量機制；根據市場發展需要，也應進一步完善各類基礎設施功能和市場監管制度；適時允許金融機構和個人參與碳市場交易；逐步完善配套的碳交易會計制度并盡早出臺對應的稅務制度；重視碳市場的金融屬性，在加強風險管理的前提下，發揮碳價的投資指引信號作用，依托碳市場引導資本進入應對氣候變化領域等。
但就目前來看，最核心的是進一步加強碳排放的總量設定研究并盡快納入除電力行業外的其他重點行業。電力行業成為全國碳市場啟動后首個參與行業，是因其具有生產過程相對簡單、數據基礎好、容易監管，且行業內人員對碳交易了解程度較高等優勢，可以確保全國碳市場的穩定投入運行。
下一步，要加快碳市場建設，將更多行業納入碳市場。要對這些行業進行碳排放管控，這不僅能推動行業企業自身低碳轉型，也能夠增加市場的流動性，使全國碳市場變得更活躍。因為與電力行業二氧化硫、氮氧化物和煙塵等傳統污染物控制不同，電力行業碳減排的技術空間較小。單一行業參與減排成本可能會比較高，如能有多個行業參與，碳市場可以通過不同行業間碳減排邊際成本的差別，來降低履約成本，實現更大范圍的低成本減排。
專家簡介
張建宇，美國環保協會（EDF）副總裁、北京辦公室首席代表。自2011年開始，EDF協助相關部門開展了試點碳市場與全國碳市場的設計、培訓、測試，為全國碳市場的啟動和投入運行提供了支持。EDF通過加強中外政府與行業層面碳市場經驗的溝通、交流與宣傳，加深了國際社會對中國碳市場的理解和認識。
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