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張叢林：如何打造“升級版”河長制？
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| 發布時間：2020.11.06 新聞來源：中國環境 瀏覽次數： |
近年來“河長制”成為熱詞，頻繁出現在媒體報道中，還被拍成了電影。我國的河長制在較短時間內從試點擴散至全國，讓江河湖泊實現了從“沒人管”到“有人管”，甚至從“管不住”到“管得好”的重大轉變，推動解決了一批河湖管理保護難題。
那么河長制是如何產生和迅速擴散的？推行過程中面臨哪些問題？未來發展趨勢怎樣？近日，記者采訪了在河長制領域從事多年研究的張叢林副研究員。
張叢林，中國科學院科技戰略咨詢研究院副研究員，兼任中國民主促進會四川省委員會特邀研究員、中國民主同盟浙江省委員會參政議政特邀專家。主要研究方向為流域生態文明建設下的流域管理體制改革與流域管理政策評估。在河長制研究領域發表學術論文多篇，提交的政策建議獲中共中央領導同志批示，并獲得民主黨派中央參政議政一等獎一項。
中國環境報：我國河長制的產生和歷史沿革是怎樣的？
張叢林：河長制是一種中國式的提法，國際上并無此稱呼。它是基于中國本土政治環境的創新，并已成為現階段河湖管護的綜合性平臺。
在我國，類似“河長”的官職古已有之。歷史上因擔任地方行政長官而兼任“河長”的官員數不勝數，他們積極履職，為治水防汛抗洪做出了突出貢獻。如北宋著名文學家蘇軾在擔任杭州刺史時，就做了相當于“河長”的工作。當時的西湖由于長期沒有疏浚，淤塞過半、湖水干涸，嚴重影響了農業生產。蘇軾任職的第二年就動用民工20余萬疏浚西湖，并建造了三塔作為標志，成就了今天的“三潭印月”；疏浚出的淤泥集中起來，筑成了后來的“蘇堤”。但古代的“河長”不等同于現代的“河長制”，缺乏規范化、現代化的管理制度，且更多依賴官員的個人意志，具有一定隨意性。
新中國成立后，為應對水災害、水資源、水環境等問題，我國陸續對防汛抗旱、大壩安全、飲用水安全等工作實行行政首長負責制，為后來“河長制”的提出做了鋪墊。進入21世紀以后，水問題的系統性、結構性和流域性特征越來越突出，這就要求對水問題進行系統謀劃和統籌應對。
河長制的創建與形成期是在2003年，當年6月浙江省啟動千村示范、萬村整治工程，長興縣出臺文件建立河長制，公布了河長名單以及河長工作職責要求。這一時期河長制的提出，有效緩解了水管理中跨層級、跨地區和跨部門的協調問題，既是地方對水問題復雜化的應對之策，也是彌補水管理體制性障礙的一種機制性措施。
通過對長興經驗的效仿和借鑒，河長制逐步延伸至浙江全省以及全國大部分地區。2014年水利部印發《關于加強河湖管理工作的指導意見》，鼓勵各地推行河長制，并于同年開展河湖管護體制機制創新試點工作。截至2016年底，全國共有25個省級行政區開展了河長制探索。河長制的重點任務也由以水污染防治為主，逐步拓展至防洪、水生態修復、供水安全等方面。
中國環境報：現階段河長制有哪些突出進展?
張叢林：到2018年7月，河長制的組織體系、制度體系、責任體系已初步形成，河長制正式上升至國家層面，有關規范性文件相繼出臺，任務范疇更為廣泛。
全國31個省級行政區共明確省、市、縣、鄉四級河長30余萬名，成立了省、市、縣級河長制辦公室。河長制正式寫入《水污染防治法》；各地按照中辦、國辦印發的《關于全面推行河長制的意見》《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》精神和有關要求，建立了河長會議、信息共享、信息報送、工作督察、考核問責與激勵、驗收制度等6項基本制度。
各地推行河長制時還進行了大量本土化創新。例如，為推動基層河長減負、提升河長制工作效率，浙江開展基層治理河長通多通融合試點建設，將河湖管護與基層治理相結合。將縣級河長制平臺、縣級基層治理四平臺積極與省級河長制平臺、省級基層治理四平臺等各系統進行數據對接，實現了系統間的互聯互通。多通融合后，河長巡河上報問題將由基層四個平臺指揮室根據事件性質按照一至四級分類進行派單處理：一級事件將由河長自行處理，二級事件由村級層面解決，三級事件由鎮級層面解決，四級事件由縣級層面解決。進一步提升基層河長上報問題的處理效率和質量，推進“河長”從有名轉向有實。
再如，福建省創新河長制執法機制：大田縣成立生態綜合執法局，并組建生態執法司法聯動協調小組，有效提升執法權能和效率；龍巖市配置市縣鄉三級 “河道警長”，與“河長”配套，協助開展河道整治和環境整治執法行動；永春縣組建“生態警察”中隊，查辦破壞河道違法案件，有效提升河道執法能力和震懾力。泉州市縣兩級設立河道檢察官工作室，聘任檢察干警擔任河道檢察官，掛鉤聯系河長制工作，重點督辦涉河涉水違法行為。永泰縣設立生態環境審判庭、生態環境巡回審判點。
中國環境報：推行河長制還面臨哪些問題？您有哪些完善的建議？
張叢林：河長制在取得巨大成效的同時，也存在一些有待完善之處。
首先，流域和跨區域層面河長制的實現方式有待進一步明確。我國河長制多以省級行政區劃為界，絕大多數跨省級河湖的河長制實現方式還不十分清晰；河長制與我國現行流域生態環境管理體制的銜接有待加強。
其次，考核機制尚待健全。全國多數省級行政區的河長辦設在水利部門，個別地區的一些部門認為河長制是水利部門的工作，有關部門工作合力需進一步強化。此外，河長制的考核主體較為單一，目前主要為自上而下的體制內考核。
再次，管護任務需進一步統籌謀劃。如今各級政府治水工作力度前所未有，但也存在急于求成和不按客觀規律辦事的現象，容易把專業化治理變成政治目標。此外，缺少資金機制也成為一些地區全面推行河長制的重要瓶頸。
最后，公眾參與范圍與深度不足。當前的公眾參與主要集中在末端環節，且多體現為水污染的治理和監督，在公共決策、政策制定、河長會議、考核問責等方面參與較少且深度不足。
新時期我國河長制的完善方向是：以維持河湖生命健康為導向，實施流域性管護，嚴格考核問責，統籌謀劃管護任務，由單一行政管理向多主體參與的現代協同治理轉型，打造“河長制”升級版。具體來說，有以下幾點：
第一，探索跨省級河長制的實現方式，使河長制成為我國現行流域管理體制的有益補充。在流域層面，水利部流域管理機構、生態環境部流域監督管理機構、生態環境部區域督察機構等流域、跨區域管理機構應與相關的省級行政區河長辦建立溝通協商機制，加強合作。
第二，提升河長辦層級，優化河長制考核機制。建議各地區提升河長辦層級，將河長辦設在各級政府辦公廳（室），進一步增強其協調力度和考核權威性。適度擴大考核主體。對于一些關乎公眾獲得感的指標，可以組織利益相關方聽取河長工作匯報、現場無記名打分等方式，使考核過程更透明、結果更客觀。
第三，統籌謀劃管護任務，建立健全資金投入機制。在安排管護任務時，應充分尊重自然規律和財政承受能力，既量力而行，又盡力而為。在資金分配機制方面，既發揮河長辦的統籌協調作用，也尊重有關地區和部門的主觀能動性，加強資金分配與任務清單的銜接匹配，并通過PPP模式、環境污染第三方治理、資本市場等方式鼓勵社會資金投入，完善資金治理結構，確保資金投入與管護任務有機統一。
第四，豐富利益相關方共建河長制方式。制定河長制相關法規制度的過程中，應對利益相關方參與立法聽證、意見征求、公民旁聽、問題反映、信息共享等有明確制度安排和程序性安排。
河長制的完善和升級需同專業化的管理及手段相結合，同現代流域/區域生態環境治理的基本機制有機銜接和統一。只有不斷總結經驗，解決存在問題并與時俱進，充分發揮利益相關方作用，才能在今后我國的流域綜合治理與可持續發展中發揮更大作用。
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